Reforma instituţiilor apărării din Bosnia-Herţegovina

James R. Locher III şi Michael Donley analizează progresele realizate de Bosnia-Herţegovina în domeniul reformei apărării.

În aceeaşi cadenţă: Bosnia-Herţegovina are acum la nivelul statului un Minister al Apărării, un Stat Major Întrunit şi un Comandament Operaţional (© Bosnian MOD)

Având în vedere faptul că Bosnia-Herţegovina era devastată de război cu mai puţin de un deceniu în urmă, este remarcabil modul în care această ţară a progresat până acum în perioada care a urmat în multe domenii, în special, mai recent, în cel al securităţii. În pofida faptului că la sfârşitul războiului existau trei armate rivale, astăzi, Bosnia-Herţegovina a parcurs o bună parte a procesului de îndeplinire a aspectelor fundamentale ale reformei apărării identificate de NATO drept pre-condiţii pentru aderarea la programul Parteneriatului pentru Pace (PfP) al Alianţei. Într-adevăr, singurul obstacol în calea admiterii Bosniei-Herţegovina în PfP este cooperarea cu Tribunalul Penal Internaţional pentru fosta Iugoslavie (ICTY) de la Haga.

Ritmul reformei militare a fost extrem de rapid în ultimele 18 luni care au trecut de la crearea unei Comisii pentru Reforma Apărării care să supervizeze acest proces. Sub auspiciile comisiei, oficialii bosniaci au înfiinţat noi instituţii la nivelul statului pentru a sprijini atingerea obiectivului strategic al acestei ţări de integrare în structurile politice şi de securitate euro-atlantice. În plus, deoarece NATO transferă responsabilitatea pentru asigurarea securităţii de zi cu zi în Bosnia-Herţegovina Uniunii Europene, Alianţa îşi va reorienta eforturile şi îşi va asuma rolul conducător în cadrul Comisiei pentru Reforma Apărării în vederea promovării unei agende ambiţioase de reformă a apărării.

Înaltul Reprezentant lord Ashdown a înfiinţat Comisia pentru Reforma Apărării în mai 2003, în perioada premergătoare dezvăluirilor despre vânzările ilegale de arme către Irak, şi a însărcinat-o să elaboreze proiectele privind schimbările legale şi constituţionale necesare pentru a face din Bosnia-Herţegovina un candidat credibil la PfP. Cei 12 membri şi 4 observatori ai comisiei au plasat pentru prima oară sub acelaşi mandat întregul spectru al oficialităţilor locale şi al organizaţilor internaţionale cu atribuţii în domeniul securităţii şi au orientat activitatea acestora spre realizarea unui set specific de reforme instituţionale. NATO a fost reprezentat de ambasadorul Robert Serry, secretar general asistent pentru managementul crizelor, şi de comandantul Forţei de Stabilizare (SFOR) a Alianţei.

În cooperare cu Înaltul Reprezentant şi oficialii bosniaci, secretarul general NATO a făcut cunoscute aşteptările Alianţei pe care Bosnia-Herţegovina trebuie să le îndeplinească pentru a deveni un candidat credibil la aderarea la PfP. Acestea includ crearea unei structuri de comandă şi control la nivelul statului condusă de civili, inclusiv înfiinţarea unui Minister al Apărării la nivelul statului, realizarea controlului parlamentar democratic asupra forţelor armate şi a supervizării acestora, asigurarea transparenţei bugetelor şi planificării apărării şi dezvoltarea unei politici bosniace de securitate, precum şi a doctrinei, instruirii şi standardelor de echipare comune. Aceste aşteptări au oferit baza liniilor directoare elaborate de Înaltul Reprezentant pentru Comisia pentru Reforma Apărării şi planul de lucru al acesteia în 2003. În afara acestor reforme, secretarul general a arătat în mod clar că Bosnia-Herţegovina trebuie să coopereze pe deplin cu ICTY prin capturarea şi predarea inculpaţilor pentru crime de război.

Reforma apărării s-a dovedit un proces complex în aproape toate fostele ţări comuniste care au aderat la PfP. Totuşi, în Bosnia-Herţegovina provocarea este mult mai mare, deoarece, pe lângă necesitatea de a reforma structurile apărării rămase din perioada comunistă, această ţară trebuie să accepte şi să abordeze moştenirea celor trei ani şi jumătate de război.

Moştenirea comunistă include elemente de comandă foarte politizate, un control civil slab mai jos de şeful statului, aproape nici o legătură sau comunicare între ministerele apărării şi statele majore generale, lipsa transparenţei bugetării şi a administrării şi o supervizare parlamentară redusă. Perioada post-război a fost caracterizată de o autoritate politică fragmentată şi de lipsa încrederii.

Conform prevederilor Acordului de Pace de la Dayton din 1995, aspectele apărării cădeau în mai mare măsură în responsabilitatea entităţilor – Republica Srpska şi Federaţia Bosniei-Herţegovina – decât în cea a noului stat Bosnia-Herţegovina. De aceea, fiind unică printre fostele state comuniste, Bosnia-Herţegovina a început procesul de reformă a apărării cu două ministere ale apărării şi două instituţii militare separate, cu loialităţi politice şi etnice diferite. De asemenea, în Bosnia-Herţegovina exista şi o a treia instituţie a apărării: un Comitet Permanent pentru Problemele Apărăii slab la nivelul statului.

Progresul politic

În pofida acestor provocări, Bosnia-Herţegovina a reuşit să îndeplinească aproape toate aşteptările NATO. După o perioadă intensă de realizare a consensului şi negocieri între lunile mai şi septembrie 2003, Comisia pentru Reforma Apărării a ajuns la un acord unanim asupra unui raport de 293 de pagini care descria calea de urmat în viitor. Acest raport includea propuneri pentru schimbări în conţinutul constituţiilor celor două entităţi, trei legi la nivelul entităţilor şi două la nivelul statului, precum şi propuneri privind două noi legi, inclusiv una pentru apărare la nivelul statului.

Schimbările constituţionale şi cele din domeniul legal, aprobate de guvernul satului şi guvernele entităţilor, au acordat statului Bosnia-Herţegovina poziţia supremă în domeniul apărării, au stabilit controlul civil asupra instituţiei militare şi au permis crearea unui Minister al Apărării, a unui Stat Major Întrunit şi a unui Comandament Operaţional la nivelul statului. Noile legi au stabilit lanţuri de comandă operaţionale şi administrative şi au pus la punct noi proceduri pentru planificarea şi coordonarea bugetelor apărării. Armatele entităţilor au devenit parte a unei singure organizaţii militare – Forţele Armate ale Bosniei-Herţegovina – comandate prin intermediul unui singur lanţ de comandă. Parlamentul bosniac a creat o Comisie Comună de Securitate şi Apărare pentru supervizarea acestor noi instituţii, oficialităţi şi proceduri la nivelul statului. Ministerele apărării ale entităţilor au păstrat responsabilitatea pentru aspectele administrative, cum ar fi asigurarea personalului, instruirea şi echiparea armatelor entităţilor.

Pe lângă schimbările în domeniul legal, oficialii bosniaci au convenit asupra reducerii forţelor active cu 40%, pentru a ajunge la un număr total de 12.000 de militari, micşorării forţelor de rezervă cu 75%, pentru ca acestea să fie compuse din 60.000 de rezervişti, precum şi asupra scăderii numărului anual de recruţi şi a duratei serviciului militar obligatoriu.

Bosnia-Herţegovina s-a angajat pe drumul reformei apărării cu două ministere ale apărării şi două instituţii militare separate având loialităţi politice şi etnice diferite

În perioada iniţială a realizării acestor progrese, Înaltul Reprezentant a extins şi reorientat mandatul Comisiei pentru Reforma Apărării pentru a sprijini oficialităţile bosniace în implementarea reformelor legiferate. În 2004, principala preocupare a comisiei a fost aceea de a sprijini construirea Ministerului Apărării, Statului Major Întrunit şi a Comandamentului Operaţional la nivelul statului. La realizarea acestei acţiuni au contribuit trei iniţiative.

În primul rând, Consiliul Nord Atlantic, cea mai înaltă structură de luare a deciziilor a NATO a andorsat 14 repere ale procesului de implementare care să permită măsurarea pregătirii Bosniei-Herţegovina pentru aderarea la PfP. Deşi se sperase că Bosnia-Herţegovina ar putea fi gata să adere la Parteneriatul pentru Pace până în preajma întâlnirilor NATO la nivel ministerial din decembrie 2003, procesul legislativ a continuat până la sfârşitul anului, nelăsând timpul necesar Bosniei-Herţegovina pentru a demonstra că reformele erau în curs de implementare. Cele 14 repere au evidenţiat progresul implementării – cum ar fi numirea şi instalarea principalelor oficialităţi, încadrarea Ministerului Apărării şi reducerea forţelor – aşteptat să fie realizat până la summit-ul NATO de la Istanbul din iunie 2004. Aceste repere au sprijinit Comisia pentru Reforma Apărării în elaborarea obiectivelor specifice şi a orarelor pentru implementarea reformelor convenite.

În al doilea rând, estimând că Bosnia-Herţegovina va îndeplini reperele fixate de NATO până la mijlocul lui 2004, Comisia pentru Reforma Apărării şi-a întocmit o agendă strategică mai largă pentru perioada 2004-2005. În afară de atingerea reperelor, agenda conţine alte sarcini şi iniţiative prioritare stabilite în concordanţă cu procesul de realizare a competenţelor statului în domeniul apărării. Acestea includ renovarea clădirilor şi infrastructurii necesare noilor instituţii, înfiinţarea unui sistem de comandă şi control la nivelul statului, implementarea restructurării forţelor care să asigure instruirea şi dotarea unitară cu echipament, dezvoltarea unui sistem comun de personal în armată şi reformarea structurii de informaţii militare.

În al treilea rând, Comisia pentru Reforma Apărării a creat nouă echipe – în domenii cum ar fi, personalul, educaţia şi instruirea, bugetul, finanţele şi auditul – pentru a ajuta oficialităţile bosniace să îndeplinească reperele fixate de NATO şi să planifice acţiunile necesare implementării agendei strategice. Produsele oferite de aceste echipe, co-prezidate de experţi locali şi internaţionali, au îmbrăcat deseori forma unor politici, proceduri şi instrucţiuni recomandate Ministerului Apărării în vederea aplicării acestora în instituţia militară bosniacă. Comisia pentru Reforma Apărării a oferit de asemenea un mediu politic neutru, în care ministerul apărării al statului şi ministerele apărării entităţilor puteau dezbate meritele relative ale diferitelor opţiuni în privinţa politicilor viitoare.

Aceste trei iniţiative ale comisiei au permis noului minister al apărării, condus acum de noul ministru bosniac al apărării Nikola Radovanović, să-şi orienteze principalele sarcini şi au acordat sprijinul politic şi mijloacele tehnice necesare pentru continuarea şi extinderea implementării cu succes a reformei apărării. Ca o recunoaştere a rolului pe care l-a jucat în acest proces, ministrul Nikola Radovanović a fost numit co-preşedinte al Comisiei pentru Reforma Apărării în mai 2004.

Rolul NATO în desfăşurarea reformei

La summit-ul de la Istanbul, liderii NATO au confirmat încheierea misiunii SFOR din Bosnia-Herţegovina şi transferarea responsabilităţii asigurării securităţii de zi cu zi Uniunii Europene. În decursul acestei tranziţii, un nou stat major militar al NATO a fost înfiinţat în Sarajevo, având ca principală sarcină consilierea în domeniul reformei apărării, sprijinirea îndeplinirii sarcinilor legate de contra-terorism, sprijinirea ICTY şi schimbul de informaţii militare. Un înalt oficial civil al NATO va co-prezida Comisia pentru Reforma Apărării sub un nou mandat acordat de Înaltul Reprezentant.

NATO îşi va asuma noi responsabilităţi în cadrul Comisiei pentru Reforma Apărării. În afara coordonării şi administrării propriului program de cooperare în domeniul securităţii al Alianţei – şi în cele din urmă al PfP – cu Bosnia-Herţegovina, co-preşedintele NATO va fi responsabil pentru conducerea în general a participării internaţionale şi sprijinirea oficialităţilor locale în vederea ajungerii la compromisul politic şi consensul necesare asigurării progresului reformei apărării. Aceste noi responsabilităţi vor solicita o conducere inspirată şi strânsa colaborare cu Înaltul Reprezentant.

Comisia pentru Reforma Apărării, prin intermediul căreia va acţiona NATO, supervizează un proces de succes din punct de vedere politic, având o agendă de reformă în curs de îndeplinire şi infrastructura necesară echipei, care să o sprijine. Totuşi, amplitudinea sarcinii este atât de mare încât provocările rămân în continuare. Bosnia-Herţegovina are acum trei ministere ale apărării, forţele sale armate rămân divizate în două armate iar entităţile finanţează mai curând instituţia apărării decât pe cea a statului. În plus, Comisia pentru Reforma Apărării, în parteneriat cu oficialităţile bosniace întâmpină, întâmpină dificultăţi în coordonarea ofertelor bilaterale şi multilaterale pentru instruire şi asistenţă. Alinierea acestor oferte la priorităţile bosniace reale şi atragerea finanţării internaţionale constituie pe mai departe provocări. De exemplu, o finanţare internaţională substanţială – de exemplu prin Programul de Dezvoltare al ONU şi/sau fondurile speciale NATO – va fi necesară pentru depozitarea sigură a surplusului de armament şi muniţie. În fine, eşecul de a coopera cu ICTY continuă să nu permită Bosniei-Herţegovina să se bucure de beneficiile participării în programul PfP al NATO.

Concepută iniţial ca un efort tehnic temporar pentru amendarea sau elaborarea noilor legi ale apărării, Comisia pentru Reforma Apărării s-a transformat într-un motor al unei schimbări continue, care abordează toate aspectele strategice, operaţionale şi tehnice curente legate de reforma apărării din Bosnia-Herţegovina. Pe lângă sprijinul acordat acestei ţări în identificarea, planificarea şi implementarea reformelor necesare, acest proces a îmbunătăţit în mod substanţial coordonarea în cadrul comunităţii internaţionale.

Totodată, sunt necesare reforme suplimentare, cum ar fi avansarea către o armată unică (posibil modelată conform celor ale ţărilor NATO care deţin unităţi regionale) şi eliminarea duplicărilor între noul Minister al Apărării la nivelul statului şi ministerele apărării ale celor două entităţi. Aceste provocări vor fi dificile, solicitând în continuare angajament politic intern şi compromisuri. Dar experienţa celor mai recente 18 luni sugerează că acestea vor fi realizate în cele din urmă, atâta vreme cât toate componentele conducerii politice privesc schimbarea drept necesară pentru a beneficia de o integrare mai substanţială în comunitatea euro-atlantică.

James R. Locher III, fost secretar adjunct al apărării american, este co-preşedinte al Comisiei pentru Reforma Apărării din Bosnia-Herţegovina. Michael Donley, fost secretar adjunct al Aviaţiei Militare americane, este consilierul special al acestei comisii.