De strijdbijl begraven

Pavle Jankovic en Srdjan Gligorijevic analyseren Servië en Montenegro's relatie met de NAVO en sporen het Bondgenootschap aan hun land toe te laten tot het Partnerschap voor de Vrede.

Toespraak in Servië: Lord Robertson was de eerste NAVO-secretaris-generaal in functie, die Belgrado bezocht, waar hij een toespraak hield op de Militaire Academie (© NAVO)

Servië en Montenegro is het enige land dat ooit het doelwit van uitgebreide NAVO-luchtaanvallen is geweest. Maar dat was vijf jaar geleden. Nu is deelname aan het NAVO-Partnerschap voor de Vrede de belangrijkste prioriteit in het buitenlands- en veiligheidsbeleid van ons land. Dit weerspiegelt een belangrijke omslag van oorlog naar vrede via een periode van détente en nu rapprochement die de belofte inhoudt van een stabielere en voorspoedigere toekomstige entente en normalisering van de betrekkingen tussen Belgrado en de Euro-Atlantische gemeenschap.

Op dit moment zijn Servië en Montenegro samen met Bosnië en Herzegovina de enige Europese landen van enige betekenis die niet meedoen aan het Partnerschap voor de Vrede. Deze situatie staat in sterk contrast tot die van de buurlanden. Hongarije is al sinds 1999 lid van de NAVO; Bulgarije en Roemenië zijn in maart van dit jaar toegetreden; en Albanië, Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië * zijn op weg naar het lidmaatschap van de NAVO via het Actieplan voor Aspirant-leden. Voor Belgrado is het ironisch dat het als de hoofdstad van Tito's Joegoslavië al meer dan een halve eeuw geleden begonnen is een relatie met de NAVO op te bouwen.

In 1951 nam Joegoslavië deel aan het Amerikaanse Military Assistance Programme en een jaar later ging het een politiek-militair bondgenootschap aan met Griekenland en Turkije dat van kracht bleef tot medio 1955. Tijdens onderhandelingen over dit Tripartiete bondgenootschap, heeft Belgrado tevergeefs getracht een bepaling in het verdrag te laten opnemen waarin stond dat een aanval op een der bondgenoten zou worden beschouwd als een aanval op hen alledrie. Op deze wijze hoopte Joegoslavië, gezien het feit dat Griekenland en Turkije net tot de NAVO waren toegetreden, dat het indirect ook gedekt zou worden door Artikel 5 van het Verdrag van Washington, de clausule over de Bondgenootschappelijke collectieve defensie. Uiteindelijk stierf het Tripartiete bondgenootschap een zachte dood, gedeeltelijk door de dooi in de relatie tussen Joegoslavië en de Sovjet Unie na de dood van Stalin en gedeeltelijk als gevolg van onenigheid tussen Griekenland en Turkije. Vanaf die tijd tot het uiteenvallen van Joegoslavië in de jaren 1990, voerde het land een neutraliteitspolitiek en weigerde partij te kiezen in de bipolaire wereld. Achteraf gezien kan je wel aannemen dat Joegoslavië zich de luxe van die politiek niet had kunnen permitteren, als de NAVO er niet geweest was.

Belgrado kwam indirect in conflict met de NAVO in het begin van de jaren 1990 toen het Bondgenootschap hielp bij de handhaving van een wapenembargo tegen het gehele voormalige Joegoslavië en het opleggen van economische sancties aan Servië en Montenegro. In 1994 en 1995 zette de NAVO luchtaanvallen in tegen Bosnisch-Servische doelen om hen te dwingen zich te houden aan resoluties van de VN-Veiligheidsraad die ten doel hadden een eind aan het geweld te maken. Deze acties deden het tij keren en baanden de weg voor onderhandelingen die uitmondden in het Vredesakkoord van Dayton. Na de ondertekening van dit Akkoord werd IFOR, een vredesmacht onder leiding van de NAVO, naar Bosnië en Herzegovina gestuurd om toezicht te houden op de implementatie van de militaire aspecten van het Dayton-Akkoord. De Federale Republiek Joegoslavië, later onder de nieuwe naam Servië en Montenegro, was als medeondertekenaar en onderschrijver van het verdrag verplicht logistieke steun te bieden.

De luchtaanvallen van de NAVO

De relaties met de NAVO kelderden achteruit als gevolg van de steeds slechtere situatie in Kosovo. Nadat gevechten tussen opstandige etnische Albanezen en Servische veiligheidsdiensten waren geëscaleerd en het vredesoverleg was mislukt, zette de NAVO in maart 1999 luchtaanvallen in op de Federale Republiek Joegoslavië. Deze duurden 78 dagen en resulteerden in aanzienlijke materiële schade en schade aan het milieu en - wat erger was - talloze burgerslachtoffers en een welhaast onoverbrugbare kloof tussen de NAVO en Servië en Montenegro. Er kwam een eind aan de schendingen van de mensenrechten van etnische Albanezen, maar de verhoudingen tussen de verschillende etnische groeperingen Kosovo bleven onveranderd. Sommige groeperingen blijven nog steeds geweld en andere extremistische maatregelen toepassen om hun doel te bereiken, maar nu zijn de Serviërs meestal het slachtoffer.

Aan het einde van de luchtaanvallen van de NAVO nam de VN-Veiligheidsraad resolutie 1244 aan, die het mogelijk maakte een troepenmacht onder leiding van de NAVO in Kosovo te stationeren, die bekend stond als Kosovo Force of KFOR. Tegelijkertijd kwam de eerste bevelhebber van KFOR, luitenant-generaal Sir Michael Jackson, een Militair Technisch Akkoord overeen met de Joegoslavische militaire autoriteiten. Dit betrof de terugtrekking van het Joegoslavische leger en de politie uit Kosovo, de instelling van een gedemilitariseerde, vijf kilometer brede, Ground Safety Zone in west-Montenegro en zuid-Servië langs de grens met Kosovo, en de oprichting van een Gezamenlijk Overlegcomité, dat de contacten tussen KFOR en het Joegoslavische leger zou onderhouden. De betrekkingen met de NAVO bleven gespannen tot de Joegoslavische kiezers Milosevic in de verkiezingen in oktober 2000 lieten vallen en protestacties op straat hem dwongen af te treden.

De post-Milosevic, democratische regering zette direct een heel andere koers uit voor het buitenlands beleid. Die was veel meer op samenwerking gericht, zoals ook blijkt uit de wijze waarop Belgrado samenwerkte met het Bondgenootschap om een etnisch-Albanese opstand in zuid-Servië in de winter van 2000 en het voorjaar van 2001 te sussen. In januar1 2001 bezocht de Joegoslavische minister van buitenlandse zaken Goran Svilanovic het NAVO-Hoofdkwartier en in februari bracht hij samen met de Servische vice-premier Nebojsa Covic verslag uit aan de Noord-Atlantische Raad over hun plannen om het conflict in zuid-Servië vreedzaam op te lossen. Sindsdien hebben deze twee officials en andere Joegoslavische en Servische vertegenwoordigers het NAVO-Hoofdkwartier regelmatig bezocht. In maart 2001 begonnen de Joegoslavische veiligheidstroepen aan een gefaseerde terugkeer naar de Ground Safety Zone, een proces dat vergezeld ging van vertrouwenbevorderende maatregelen voor de locale Albanese bevolking en dat met de NAVO werd gecoördineerd. In december 2002 begon de NAVO in overeenstemming met de bepalingen van het Dayton-Vredesakkoord en resolutie 1244 van de VN-Veiligheidsraad, aan vluchten boven Servië en Montenegro ter ondersteuning van de SFOR- en de KFOR-missie. In jun1 2003 vroeg minister van buitenlandse zaken Svilanovic officieel toetreding tot het NAVO-Partnerschap voor de Vrede aan.

Twee historische gebeurtenissen in november 2003 illustreren de mate van rapprochement die is ontstaan. In de eerste plaats ontmoette de bevelhebber van AFSOUTH, admiraal Gregory G. Johnson, de officier verantwoordelijk voor SFOR en KFOR, minister van defensie Boris Tadic en de Joegoslavische chef-staf, generaal Krga in Napels, Italië. In de tweede plaats bracht Lord Robertson, als eerste secretaris-generaal van de NAVO in functie, een bezoek aan Belgrado tijdens zijn afscheidstour in die delen van het voormalige Joegoslavië waar het Bondgenootschap actief was. Lord Robertson ontmoette de hoogste politieke en militaire vertegenwoordigers en hield ook een toespraak op de Militaire Academie in Belgrado.

Geweld in Kosovo

De opleving van het geweld in Kosovo in maart van dit jaar leek de NAVO te verrassen en dreigde veel van de vooruitgang teniet te doen, die in de relaties tussen Servië en Montenegro en het Bondgenootschap was geboekt. Toen Albanese extremisten de Serviërs die nog in de provincie aanwezig waren, aanvielen, leken de vredessoldaten in het begin als verlamd. De situatie werd echter snel onder controle gebracht door een krachtig ingrijpen van belangrijke NAVO-officials - vooral de bevelhebber van KFOR en SFOR admiraal Johnson, de Geallieerd opperbevelhebber generaal James L. Jones en secretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer - en door het sturen van reservetroepen.

Tijdens de crisis vermeden de Servische en Montenegrijnse autoriteiten - zowel de civiele als de militaire - een emotionele reactie en namen een reeks weloverwogen acties. Ondanks meningsverschillen binnen de regering, trachtten de autoriteiten in de eerste plaats een permanente communicatie te onderhouden met de NAVO en andere organisaties verantwoordelijk voor de veiligheid in Kosovo. In samenwerking met de NAVO hielpen Servische en Montenegrijnse officials de best mogelijke omstandigheden te scheppen voor ordeherstel en een einde aan de aanvallen op Serviërs, hun eigendommen, historische monumenten, kerken en kloosters. Tijdens de gehele periode hield minister van defensie Tadic permanent telefonisch contact met zowel secretaris-generaal De Hoop Scheffer als admiraal Johnson. Dit bleek ongelofelijk belangrijk en bewees dat er alleen door samenwerking tussen de NAVO en Servië en Montenegro een effectieve stabiliteit in Kosovo kan worden bereikt.

Het onderwijs is een ander gebied waarop vruchtbaar kan worden samengewerkt. Sinds juni 2003 hebben militaire officieren en burgers deelgenomen aan NAVO-Oriëntatiecursussen. Deze cursussen hebben ten doel de deelnemers voldoende basiskennis over het Bondgenootschap te geven en bieden ook een introductie op crisisbeheersingsvraagstukken, vredesoperaties en civiel-militaire samenwerking. Ter ondersteuning van deze doelen biedt de NAVO-School in Oberammergau, Duitsland, continu intensieve trainingsprogramma's aan, waaraan ook kan worden deelgenomen door militair personeel uit Servië en Montenegro. Het Ministerie van Defensie heeft daarnaast bilaterale contacten gelegd op onderwijsgebied met verscheidene NAVO-landen. Bovendien is een aantal buitenlandse adviseurs toegevoegd aan het Ministerie van Defensie, die te allen tijde beschikbaar zijn voor de minister en zijn staf.

Eind mei nam het leger van Servië en Montenegro deel aan gezamenlijke anti-terroristenoefeningen genaamd Blue Road 2004, samen met het Roemeense leger. Aangezien Roemenië tegenwoordig een NAVO-lid is, was het leger van Servië en Montenegro genoodzaakt te voldoen aan NAVO-maatstaven. De oefeningen boden Servië en Montenegro ook de gelegenheid te tonen dat het een bijdrage kan leveren aan zowel PfP-activiteiten als vredesmissies onder leiding van de NAVO.

Tijdens een bezoek aan de Verenigde Staten in juli jl. kondigde de Servische premier Zivkovic aan, dat zijn land bereid is militair deel te nemen aan huidige vredesmissies.Hij doelde daarbij speciaal op deelname aan de operatie onder leiding van de NAVO in Afghanistan. Servië en Montenegro's Hoge Defensieraad nam kort daarna het besluit dat de strijdkrachten zich mochten gaan voorbereiden op deelname aan een internationale vredesmissie en vervolgens is een Nationaal Centrum voor Vredeshandhavingsmissies opgericht, dat tot taak heeft uiteindelijke goedkeuring te verlenen voor uitzending van troepen naar het buitenland. Het federale parlement, dat de eindverantwoordelijkheid heeft voor uitzending van troepen naar het buitenland, moet echter zijn toestemming nog geven.

Een blijk van berouw van de kant van de NAVO voor de dood van burgers die bij de luchtaanvallen zijn omgekomen zou bevorderlijk kunnen zijn voor het genezingsproces

Volgens de meest recente betrouwbare opiniepeilingen, uitgevoerd door Belgrado's Centrum voor Civiel-Militaire Betrekkingen in januari en februari van dit jaar, meent tweederde van de respondenten - 69,8 procent in Servië en 54 procent in Montenegro - dat Servië en Montenegro moet gaan deelnemen aan het Partnerschap voor de Vrede. Bovendien vond tweevijfde dat deelname aan het PfP meer voordelen dan kosten voor het land zou opleveren. Vergeleken met eerdere onderzoeken, die in mei en juli van 2003 en in oktober 2003 zijn gehouden, tonen deze resultaten dat het publiek warmloopt voor het PfP-lidmaatschap. Anderzijds wil ongeveer de helft van de ondervraagden - 56,2 procent in Servië en 50,2 procent in Montenegro - niet dat Servië en Montenegro toetreedt tot de NAVO. Gevraagd naar het vertrouwen dat zij in de NAVO hebben, zei slechts 4,3 procent in Servië en 3.2 procent in Montenegro dat zij het Bondgenootschap zouden "vertrouwen".

De ontwikkeling in de houding van het publiek tegenover de NAVO zal waarschijnlijk afhangen van de interactie in de toekomst tussen het Bondgenootschap en Servië en Montenegro en van de verdere acties die de NAVO in Zuidoost-Europa onderneemt. De mening van het publiek over de NAVO zal specifiek afhangen van de vraag of het Bondgenootschap er in slaagt veiligheid te scheppen voor de etnische Serviërs in Kosovo. Ook is het belangrijk hoe de Bondgenootschappelijke troepen zich gedragen in Bosnië en Herzegovina en in Kosovo.

Onopgeloste kwesties voor Servië en Montenegro

Samenwerking met het Joegoslavië-Tribunaal (ICTY)

Van alle voorwaarden verbonden aan het PfP-lidmaatschap, is de moeilijkste om aan te voldoen, de volledige samenwerking met het Joegoslavië-Tribunaal (International Criminal Tribunal for the former Joegoslavië: ICTY) in Den Haag. In praktijk betekent dit dat de meest gezochte verdachte moet worden overgeleverd: Ratko Mladic. Op dit moment lijkt echter niemand in staat met zekerheid te zeggen of hij nog in Servië woont. Ook de strijdmacht onder leiding van de NAVO, die de afgelopen acht jaar in Bosnië en Herzegovina heeft geopereerd, is er niet in geslaagd Karadzic of Mladic op te sporen, ondanks alle mogelijkheden waarover de leden van het Bondgenootschap beschikken om informatie te verzamelen.

De Servische regering heeft duidelijk gemaakt dat zij, als en wanneer zij betrouwbare informatie krijgt over de verblijfplaats van Mladic's in Servië, de gepaste troepen zal inzetten om hem te arresteren. Bovendien zijn al een aantal personen uitgeleverd, waaronder de voormalige president Milosevic. Als gevolg daarvan vinden zelfs de meest gematigde Serviërs het onaanvaardbaar dat hun land in feite door dit vraagstuk gegijzeld wordt. Bovendien vinden de meeste Serviërs het moeilijk het ICTY als een onpartijdig orgaan te zien, vanwege het overweldigend aantal Serviërs dat is aangeklaagd. Velen wijzen erop dat met twee maten wordt gemeten. Sommige landen met veel slechtere democratische papieren dan Servië en Montenegro zijn wel al lid van het Partnerschap voor de Vrede.

Natuurlijk is de samenwerking met het ICTY belangrijk en die moet ook worden voortgezet. Maar er moet ook worden gezorgd dat de jonge democratische instellingen van Servië en Montenegro niet in de kiem worden gesmoord. Zoran Djindjic, de overleden premier, die in maart 2003 werd vermoord, heeft misschien de ultieme prijs betaald voor zijn samenwerking. Desondanks blijven sommige mensen kennelijk liever Servië en Montenegro kritiseren, omdat het nog niet aan alle ICTY-verplichtingen voldoet, dan dat men tracht mee te helpen aan de opbouw van een levenskrachtig, democratisch systeem.

Rechtszaak tegen acht Bondgenoten

Sinds de NAVO-luchtaanvallen van 1999 heeft Servië en Montenegro een zaak lopen bij het Internationaal Gerechtshof (IG) in Den Haag tegen acht NAVO-leden (maar niet tegen het Bondgenootschap zelf). Zolang die zaak loopt, is hij ook een hinderpaal voor het PfP-lidmaatschap. In april, hebben juridische vertegenwoordigers van België, Canada, Frankrijk, Italië, Duitsland, Nederland, Portugal en het Verenigd Koninkrijk het Internationaal Gerechtshof verzocht de zaak niet ontvankelijk te verklaren op grond van het feit dat Servië en Montenegro op het moment van de aanklacht geen lid was van de Verenigde Naties. Naar mening van de autoriteiten van Servië en Montenegro, houdt deze zaak verband met twee andere zaken voor het IG, namelijk de aanklacht van genocide tegen Servië en Montenegro, ingediend door respectievelijk Kroatië en Bosnië en Herzegovina. In de Bosnische zaak heeft het IG geoordeeld dat het bevoegd is, hoewel Servië en Montenegro ten tijde van de aanklacht geen lid van de VN was. Belgrado heeft als enige mogelijke manier om uit de huidige impasse te komen, voorgesteld alle drie de zaken tegelijk te seponeren. Tot dusver is er nog geen reactie gekomen van de andere twee partijen maar het voorstel ligt nog op tafel.

Andere zaken

Aan de andere voorwaarden die de NAVO aan een nauwere relatie tussen het Bondgenootschap en Servië en Montenegro had gesteld, is grotendeels voldaan. Dit waren onder meer het beëindigen van de inofficiële steun aan het leger van de Republiek Srpska in Bosnië en Herzegovina en de vooruitgang die is geboekt met de militaire hervorming.

NAVO-vervoer over land

Servië en Montenegro zou nog meer maatregelen kunnen nemen om de relaties met het Bondgenootschap te verbeteren, die tegelijkertijd ook de veiligheid in Kosovo zouden kunnen verbeteren. Belgrado zou de NAVO bijvoorbeeld kunnen toestaan het grondgebied van Servië en Montenegro te gebruiken voor wegvervoer en treintransport, waardoor de contacten tussen SFOR en KFOR zouden kunnen worden verbeterd. Aangezien voor de inzet van de eerste versterkingen in Kosovo in maart ook vervoer van in Bosnië gestationeerde troepen nodig was, zou een dergelijk besluit zowel in het belang van de NAVO, als in dat van Servië en Montenegro zijn.

Nog openstaande kwesties voor de NAVO

Het PfP-lidmaatschap voor Servië en Montenegro

Het Servische en Montenegrijnse lidmaatschap van het Partnerschap voor de Vrede (samen met dat van Bosnië en Herzegovina) zou de stabiliteit in de Balkan zeker verbeteren. Gezien het belang van de Balkan voor de stabiliteit in geheel Europa, zou die stap vermoedelijk nog meer voordelen kunnen opleveren. Bovendien zou die stap in Servië en Montenegro zelf, de hervormers in de kaart spelen en het hervormingsproces versnellen waardoor het land beter een constructieve rol kan vervullen in de regionale veiligheid. Aangezien Servië en Montenegro maar ook de gehele regio achterblijven bij de rest van Europa, kan Servië en Montenegro niet vroeg genoeg toetreden tot het Partnerschap voor de Vrede.

Coördinatie met de Europese Unie

Servië en Montenegro hebben een gevestigd belang bij een strategische samenwerking tussen de twee belangrijkste Westerse instellingen, de Europese Unie en de NAVO. In juli 2003 hebben de twee organisaties een raamwerk gepubliceerd, Een gezamenlijke benadering voor de Westelijke Balkan van de EU en de NAVO, waarin zij hun gezamenlijke visie op de Balkan hebben neergelegd. Deze wordt gekenmerkt door "zelfstandige stabiliteit gebaseerd op democratische, effectieve regeringsstructuren en een levensvatbare, vrije markteconomie," die uiteindelijk tot lidmaatschap van de EU en de NAVO moeten leiden. De NAVO, het krachtigste en meest saamhorige politieke en militaire bondgenootschap in de geschiedenis, en de Europese Unie, de enige instelling die politieke en economische orde en voorspoed kan scheppen in de regio, hebben een onafscheidelijke rol te spelen in deze historische ontwikkelingen

KFOR

Volgens VN-resolutie 1244, heeft KFOR in Kosovo tot taak vijandelijke acties te voorkomen en een veilige omgeving te scheppen voor alle etnische gemeenschappen, hun bezit en historische en geestelijke erfgoederen. In de praktijk betekent dat, dat de Serviërs en niet-Albanese minderheden en enclaves in de gehele provincie moeten worden beschermd - een enorme onderneming voor het Bondgenootschap, zoals wel blijkt uit de tragische gebeurtenissen die in maart hebben plaatsgevonden. Hoewel de meeste contingenten van de vredesmacht onder leiding van de NAVO toen wel op een effectieve en professionele manier hebben gereageerd, was dat niet over de hele linie het geval. KFOR kan alleen haar missie tot een succes maken, als zij te allen tijde professionaliteit, eenheid van doel en onpartijdigheid uitstraalt. KFOR moet ook groot genoeg blijven om op alle situaties te kunnen reageren. De Servische militaire analisten zijn van mening dat KFOR niet onder de 25.000 man had mogen komen, en dat men om de veiligheid van Servische enclaves en monumenten te verbeteren, nu zou moeten overwegen om ongeveer 1,000 Servische en Montenegrijnse troepen in te zetten, zoals ook oorspronkelijk in het Militaire Technische Akkoord was voorzien.

De weg voorwaarts

De kwesties betreffende Servië en Montenegro's samenwerking met het Joegoslavië-Tribunaal en de ICTY en nog lopende zaken bij het IG moeten worden opgelost. Zij mogen echter de toetreding van Servië en Montenegro tot het Partnerschap voor de Vrede niet in de weg staan. Niemand die ook maar iets geeft om de stabiliteit in zowel Servië en Montenegro en de bredere regio kan toch wensen dat het land geen toegang heeft tot dit mechanisme, dat een van de meest effectieve mechanismes is om te reageren op de moderne veiligheidsbedreigingen en -uitdagingen. Als Servië en Montenegro buitengesloten blijven worden van het Partnerschap voor de Vrede, zullen allerlei samenzweringstheorieën in ons land weer opvlammen en voorziet men de extremisten alleen maar van nieuwe ammunitie.

Progressieve elementen in Servië en Montenegro snakken naar een meer open en "warmere" benadering door de NAVO, en ten opzichte van de NAVO. Zowel de politieke elite als de gewone burgers moeten de volledige confrontatie met hun verleden nog aangaan, maar ze hebben al een aantal moedige stappen in die richting ondernomen. De wonden van het recente verleden en in het bijzonder van de NAVO-luchtaanvallen blijven diep. Een blijk van berouw van de kant van de NAVO voor de dood van burgers die bij de luchtaanvallen zijn omgekomen, zou bevorderlijk kunnen zijn voor het genezingsproces en de Servische en Montenegrijnse autoriteiten helpen in hun pleidooi voor meer internationale samenwerking - ook samenwerking met het Joegoslavië-Tribunaal - bij het grote publiek.

Servië en Montenegro hebben een beleid nodig dat meer gericht is op het opnemen van landen in de internationale gemeenschap dan op uitsluiting. Onze toekomstige voorspoed is verbonden aan internationale samenwerking en toegang tot het proces van Euro-Atlantische integratie. Een uitnodiging van de NAVO tijdens de Top van Istanbul of zo snel mogelijk daarna, om toe te treden tot het Partnerschap voor de Vrede, zou een fantastische eerste stap zijn.

Pavle Jankovic is directeur en Srdjan Gligorijevic is hoofd research bij het Centrum voor Defensie- en Veiligheidsstudies van het G17-Instituut in Belgrado, Servië.