Ein verhängnisvoller Tag: Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 hatten enorme Auswirkungen auf das strategische Denken der NATO (© Reuters)

Christopher Bennett prüft, wie das Bündnis seinen Beitrag zur Terrorismusbekämpfung seit dem 11. September 2001 modifiziert hat.

Wir erlebten eine Gräueltat von so ungeheuer barbarischem Ausmaß, dass die ganze Welt mit Abscheu und Entsetzen reagierte und im Hinblick auf die NATO eine grundlegende Änderung der Vorgehensweise und der Aufgaben des Bündnisses erfolgte. Diese Gräueltat war das Massaker von Srebrenica im Juli 1995.

Die Grundlagen für eine Erweiterung der Rolle der NATO in Bosnien und Herzegowina waren in den vorangegangenen Jahren in bündnisinternen Dokumenten wie auch in Vereinbarungen mit den Vereinten Nationen und der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa geschaffen worden. Vor dem Massaker von Srebrenica hatten die Bündnispartner jedoch stets gezögert, den sich logisch ergebenden nächsten Schritt zu tun und die Art von Intervention einzuleiten, die den Krieg beendet hätte.

Nach dem Massaker, in dessen Verlauf möglicherweise bis zu 8 000 bosnische Muslime (Männer und Jungen) von den Streitkräften der bosnischen Serben niedergemetzelt wurden, nahm man international eine härtere Haltung gegenüber den bosnischen Serben ein. Zwei Monate nach dem Massaker hatte die NATO ihre ersten Luftoperationen durchgeführt, die dann zur Unterzeichung einer Friedensvereinbarung führten, mit der den Kampfhandlungen nach mehr als dreieinhalb Jahren ein Ende gesetzt wurde. Im Dezember des gleichen Jahres stand die NATO in Bosnien und Herzegowina an der Spitze einer Friedensmission und gewährleistete die für die Konsolidierung des Friedensprozesses erforderliche Sicherheit.

Die Terrorangriffe vom 11. September 2001 hatten auf das strategische Denken des Bündnisses sogar einen noch größeren Einfluss als Srebrenica. Einen Tag nachdem Entführer das World Trade Center in New York und das Pentagon in Washington mit Linienflugzeugen angegriffen hatten, setzten die Bündnispartner zum ersten Mal in der Geschichte der NATO Artikel 5 des Washingtoner Vertrags in Kraft. Durch die Einigung darauf, dass ein Terrorangriff eines nichtstaatlichen Akteurs die Verpflichtung zur kollektiven Selbstverteidigung der Bündnismitglieder auslösen sollte, hatte die NATO ferner die Bekämpfung des Terrorismus zu einer ständigen Bündnisaufgabe erklärt.

Umfassender Ansatz

Seitdem haben die politischen und militärischen Behörden der NATO die Elemente für eine umfassende Antiterrorstrategie des Bündnisses entwickelt, die ähnlich langfristige Auswirkungen auf die Vorgehensweise der NATO haben könnte. Auf politischer Ebene hat der Nordatlantikrat beschlossen, dass die NATO dazu bereit sein sollte, wann und wo immer erforderlich, einen Beitrag dazu zu leisten, vom Ausland ausgehende Terrorangriffe durch Abschreckung zu verhindern, diese zu stören, abzuwehren und davor zu schützen. Die NATO sollte bereit sein, nationale Behörden bei der Bewältigung der Folgen von Angriffen zu unterstützen. Und von Fall zu Fall sollte das Bündnis die Bereitstellung seiner Mittel und Fähigkeiten zur Unterstützung von Operationen, auch von Antiterroroperationen, in Erwägung ziehen, die von oder in Zusammenarbeit mit der Europäischen Union oder anderen internationalen Organisationen oder Zusammenschlüssen unter Beteiligung von NATO-Staaten durchgeführt werden. Auf militärischer Ebene verfügt die NATO nun über ein militärisches Konzept für die Verteidigung gegen den Terrorismus, zu dem die militärischen Behörden des Bündnisses derzeit ein geeignetes Operationskonzept erarbeiten.

Alle diese Maßnahmen liegen eindeutig im langfristigen Interesse des Bündnisses, da seine Relevanz zunehmend auf der Grundlage seines Beitrags zur Terrorismusbekämpfung beurteilt wird. Wäre das Bündnis nicht dazu in der Lage oder nicht dazu bereit gewesen, einen Beitrag zur Bewältigung der Herausforderungen im Zusammenhang mit dem Terrorismus und Massenvernichtungswaffen zu leisten, so wäre es Gefahr gelaufen, sich von der sicherheitspolitischen Agenda der Vereinigten Staaten zu entfernen und somit seine Effizienz als Organisation zu verlieren.

Gerechterweise muss man auch sagen, dass die Aktivitäten des Bündnisses vor dem 11. September 2001 - Wiederaufbau von Staaten nach dem Zusammenbruch des ehemaligen Jugoslawien, Herstellung partnerschaftlicher Beziehungen zu Russland, zu anderen ehemaligen Gegnern im Osten und zu Staaten des größeren Mittelmeerraums sowie Ausbau der europäischen Stabilitätszone durch die Aufnahme neuer Staaten in die NATO - für die euro-atlantische Sicherheit ebenfalls von größter Bedeutung waren und heute keinesfalls weniger relevant sind.

Zudem begann das Bündnis sogar schon vor dem 11. September, sich mit der Herausforderung des Terrorismus auseinander zu setzen. Das von den Staats- und Regierungschefs der NATO 1999 auf dem Washingtoner Gipfel verabschiedete Strategische Konzept enthielt folgende Aussage: "Die Sicherheit des Bündnisses muß auch den globalen Kontext berücksichtigen. Sicherheitsinteressen des Bündnisses können von anderen Risiken umfassenderer Natur berührt werden, einschließlich Akten des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen."

Trotz dieser Einsicht widmete das Bündnis dem Terrorismus jedoch nur geringe kollektive Aufmerksamkeit. Dies erklärt sich weitgehend dadurch, dass es keinen Konsens bezüglich der Rolle der NATO bei Angelegenheiten gab, die von den meisten Bündnispartnern als Probleme der inneren Sicherheit betrachtet wurden. Folglich führte man nur wenige oder überhaupt keine eingehenden Diskussionen über das Wesen des Terrorismus und seine Ursachen oder über seine Folgen für die Konzepte, die Politik, die Strukturen und die Fähigkeiten des Bündnisses.

Der 11. September machte jedoch aus einem im Wesentlichen innerstaatlichen Justizproblem ein internationales Sicherheitsproblem, das ein breites Spektrum politischer, wirtschaftlicher und juristischer Maßnahmen sowie militärisches Engagement erfordert, wenn man ihm angemessen entgegentreten will.

Das Bündnis reagierte darauf in einem ersten Schritt mit der Inkraftsetzung von Artikel 5. Nach dieser bis dahin beispiellosen Maßnahme fiel der anfängliche Beitrag der Bündnispartner zu den Operationen, die unter der Führung der Vereinigten Staaten gegen die Al-Qaida-Organisation und die Taliban in Afghanistan durchgeführt wurden, allerdings bescheiden aus [zu den Einzelheiten der anfänglichen Unterstützung seitens der NATO siehe den Artikel Amerika unterstützen in der Ausgabe Winter 2001/2002 des NATO Briefs]. Später haben die Bündnisstaaten jedoch eine immer bedeutendere Rolle gespielt. So haben beispielsweise 14 NATO-Staaten Truppen nach Afghanistan entsandt.

Im Mai 2002 einigten sich die Außenminister der NATO-Staaten auf ihrer Tagung in Reykjavik auf folgende Aussage: "Um das volle Spektrum ihrer Aufgaben wahrnehmen zu können, muss die NATO über Streitkräfte verfügen, die schnell überall dorthin verlegt werden können, wo sie gebraucht werden, Operationen über größere Entfernungen und längere Zeiträume durchführen sowie die vorgegebenen Ziele erreichen können." Seither hat die NATO diejenigen Staaten (derzeit Deutschland und die Niederlande) unterstützt, die in Afghanistan an der Spitze der ISAF (International Security Assistance Force) stehen. Und auf dem Prager Gipfel verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs der NATO ein umfangreiches Paket von Maßnahmen und Initiativen, die praktisch alle als Instrumente der Terrorismusbekämpfung betrachtet werden können.

Reformagenda

Die neue NATO-Initiative zu den Fähigkeiten, die "Prager Verpflichtung zu Verteidigungsfähigkeiten", soll u.a. die Bündnisfähigkeiten im Kampf gegen den Terrorismus verbessern und ganz allgemein gewährleisten, dass europäische Streitkräfte so ausgerüstet werden, dass sie rascher größere Entfernungen zurücklegen, militärische Stärke wirksamer zur Anwendung bringen und ihre Durchhaltefähigkeit bei Kampfeinsätzen sicherstellen können. Sie umfasst u.a. die folgenden acht Bereiche: Abwehr gegen chemische, biologische, radiologische und nukleare Waffen; Aufklärung, Überwachung und Zielerfassung; Luft-Boden-Überwachung; Führungs- und Kommunikationssysteme; Wirksamkeit im Einsatz, einschließlich präzisionsgelenkter Munition und der Systeme zur Ausschaltung gegnerischer Luftverteidigungssysteme; den strategischen Luft- und Seetransport; Luftbetankung sowie verlegefähige Einsatzunterstützungs- und Logistikeinheiten.

Sobald die Prager Verpflichtung in die Praxis umgesetzt worden ist, dürfte sie die Zahl großer Transportflugzeuge in Europa mindestens vervierfachen (von 4 auf 16 oder mehr). Sie wird auch die Luftbetankungsfähigkeiten europäischer NATO-Mitglieder erheblich stärken, indem sie u.a. zum Aufbau einer Flotte von zehn bis fünfzehn Luftbetankungsflugzeugen führt. Und sie wird dazu führen, dass die Lagerbestände an nichtamerikanischer luftgestützter präzisionsgelenkter Munition im Jahr 2007 40 Prozent über den heutigen liegen.

Eine weitere Prager Initiative, die Schaffung der NATO-Reaktionskräfte, die im Oktober 2004 die erste Stufe ihrer Einsatzfähigkeit erreicht haben dürften, soll das Bündnis in die Lage versetzen, rasch auf eine Krisensituation zu reagieren, überall Streitkräfte zu dislozieren, wo dies erforderlich ist, und schlagkräftig zu intervenieren. Auch an der militärischen Kommandostruktur der NATO werden Änderungen vorgenommen, einschließlich der Einrichtung eines strategischen Kommandos in den Vereinigten Staaten, das für die fortlaufende Umgestaltung der militärischen Fähigkeiten des Bündnisses zuständig ist.

Das Prager Maßnahmenpaket enthielt auch einen "Aktionsplan der Zivilen Notfallplanung", mit dessen Hilfe nationale Behörden bei der Verbesserung ihrer Zivilschutzvorkehrungen unterstützt werden sollen; vorgesehen ist zudem die Verbesserung der Regelungen für den Austausch und die Auswertung nachrichtendienstlicher Erkenntnisse, die Verbesserung von Regelungen für Krisenreaktionsmaßnahmen einschließlich eines neuen Luftverteidigungskonzepts im Hinblick auf "abtrünnige" Flugzeuge, damit man bei einer Wiederholung der Vorfälle des 11. Septembers über geeignete Verfahren verfügt, eine Straffung der Vorkehrungen für den Einsatz von AWACS-Flugzeugen, wo immer dieser erforderlich ist, sowie ein Ausbau der Zusammenarbeit mit den Partnerstaaten mittels eines "Partnerschafts-Aktionsplans gegen den Terrorismus" [s. auch den Artikel Terrorismusbekämpfung in Zusammenarbeit mit den Partnerstaaten von Osman Yavuzalp in der vorliegenden Ausgabe des NATO Briefs].

Darüber hinaus beschlossen die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitglieder die Durchführung von fünf Initiativen zur Abwehr von ABC-Waffen, mit denen die Fähigkeiten des Bündnisses im Kampf gegen Massenvernichtungswaffen verbessert werden sollen. Dazu zählen ein verlegefähiges ABC-Abwehr-Analyse-Labor als Prototyp; ein Team zur Reaktion auf ABC-Vorfälle als Truppenversuchsmodell; ein virtuelles "Centre of Excellence" als Schaltstelle für die ABC-Abwehr; NATO-Lagerbestände zur B- und C-Waffen-Abwehr und ein Überwachungssystem für Erkrankungen. Die NATO verstärkt auch ihre Fähigkeiten zur Verteidigung gegen Software-Angriffe und hat eine Durchführbarkeitsstudie für die Raketenabwehr der NATO auf den Weg gebracht, um Optionen für den Schutz des Territoriums, der Streitkräfte und der Bevölkerungszentren des Bündnisses gegen das volle Spektrum der Raketenbedrohungen zu untersuchen.

Das neue militärische Konzept der NATO zur Verteidigung gegen den Terrorismus enthält vier Kategorien möglicher militärischer Aktivitäten der NATO: Terrorismusabwehr, Bewältigung der Folgen, Antiterrormaßnahmen und militärische Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang bezeichnet der Begriff "Terrorismusabwehr" defensive Maßnahmen zur Verringerung der Verwundbarkeit, einschließlich begrenzter militärischer Reaktions- bzw. Eindämmungsmaßnahmen und Aktivitäten wie Sicherstellung von Warnsystemen, Aufrechterhaltung der Wirksamkeit des integrierten Luftverteidigungssystems und Gewährleistung der Raketenabwehr. Unter der Bewältigung der Folgen sind Wiederaufbau- und Sanierungsmaßnahmen nach einem Angriff zu verstehen; dazu zählen Elemente wie Beiträge zur Planung und zum Streitkräfteaufwuchs, die Bereitstellung von Soforthilfefähigkeiten und von Koordinierungszentren sowie die Gewährleistung von Ausbildungsmöglichkeiten. Unter Antiterrormaßnahmen sind offensive Maßnahmen (auch unter Einsatz von Antiterroreinheiten) zu verstehen, die entweder von der NATO geleitet oder - wenn andere Organisationen oder Zusammenschlüsse unter Beteiligung von NATO-Staaten die Führung haben - von der NATO unterstützt werden. Die militärische Zusammenarbeit umfasst u.a. die Zusammenarbeit mit Russland, der Ukraine, den Partnerstaaten, den Staaten des Mittelmeerdialogs und anderen Staaten sowie mit anderen Organisationen, einschließlich der Europäischen Union, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa und der Vereinten Nationen.

Selbst das Wissenschaftsprogramm der NATO, dessen traditioneller Schwerpunkt in der Förderung der Zusammenarbeit zwischen Wissenschaftlern aus verschiedenen Ländern besteht, ist nun so modifiziert worden, dass es sich ebenfalls mit Bemühungen im Hinblick auf die Abwehr des Terrorismus befasst, vor allem im Rahmen des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrats und des NATO-Russland-Rates.

Durchführung

Die praktische Umsetzung dieses beeindruckenden Pakets von Maßnahmen und Initiativen könnte sich durchaus als problematisch erweisen. Selbst wenn die beteiligten Staaten ihre Verpflichtungen einhalten, wird auch die NATO selbst ihre Vorgehensweise entsprechend den Erfordernissen des neuen strategischen Umfelds ändern müssen. Die Arbeitsmethoden dieser Organisation sind nämlich, obwohl das Bündnis bald 26 Mitglieder haben wird, kaum von denen zu unterscheiden, die für ein Bündnis mit zwölf Mitgliedstaaten entwickelt wurden.

Auch in dieser Beziehung bedeutete der Prager Gipfel einen positiven ersten Schritt in die richtige Richtung, denn die Staats- und Regierungschefs der NATO vereinbarten, die Zahl der Ausschüsse - derzeit mehr als 450 - um 30 Prozent zu verringern. Entscheidungen werden in Zukunft verstärkt von nachgeordneten Ausschüssen zu treffen sein, so dass der Nordatlantikrat mehr Zeit für die Erörterung strategischer Fragen erhält. Die Verfahren für Tagungen auf Ministerebene sind ebenfalls gestrafft worden, wobei auf Kosten von Formalitäten mehr Raum für substantiellere Gespräche geschaffen wurde. Mit der Zeit dürften diese Veränderungen im Bündnis zu einer neuen Arbeitskultur führen.

Die NATO hat seit dem 11. September große Anstrengungen unternommen, um einen wirksamen Beitrag zur Bekämpfung des Terrorismus leisten zu können. Trotzdem führen in diesem Zusammenhang zahlreiche Fragen unverändert zu Kontroversen, und es könnte sich als schwierig erweisen, einen Konsens im Hinblick auf konkrete Maßnahmen zu erreichen. So ist die heutige Lage, was die Rolle der NATO bei der Bekämpfung des Terrorismus betrifft, in vielerlei Hinsicht mit 1994 bzw. mit der Situation in der ersten Hälfte des Jahres 1995 zu vergleichen, als es um die Übernahme von "out-of-area"-Aufgaben im ehemaligen Jugoslawien ging. Dennoch waren die Meinungsverschiedenheiten, die das Bündnis in den 90er Jahren wegen der Politik gegenüber Bosnien und Herzegowina spalteten, wahrscheinlich größer als die heutigen Diskrepanzen, die allerdings eindeutig anderer Art sind, da die Vereinigten Staaten dieses Mal ein nationales Eigeninteresse geltend machen.

Das Problem der 90er Jahre hat die NATO gelöst. Während die NATO in Bosnien und Herzegowina erst nach dreieinhalb Jahren Krieg intervenierte, griff das Bündnis im Kosovo nach einem Jahr ein, um die Kampfhandlungen zu beenden, und in die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien* entsandte die NATO schon vorbeugend Truppen, um einen größeren Konflikt zu verhindern. Auf diese Weise bewies das Bündnis, dass es zwar eine gewisse Zeit zur Anpassung an ein neues Sicherheitsparadigma braucht, die NATO aber, wenn sie den Anpassungsprozess einmal eingeleitet hat, schnell lernt und ihre Bewährungsproben erfolgreich besteht.

Es bedurfte des Massakers von Srebrenica, um die Bündnispartner von der Richtigkeit ihrer ersten Intervention zu überzeugen. Heute besteht die Herausforderung daher darin, ohne eine weitere derartige Gräueltat einen Konsens bezüglich der besten Strategie zur Bekämpfung der vom Terrorismus und von Massenvernichtungswaffen ausgehenden Gefahren zu erreichen.

Christopher Bennett ist Chefredakteur des "NATO Briefs".