De Veiligheidsraad in bijzondere zitting bijeen: de Verenigde Naties is zonder twijfel de belangrijkste instelling voor de opbouw, consolidatie, en het gebruik van internationaal gezag (© United Nations)

Gareth Evans bespreekt hoe en wanneer staten en intergouvernementele instellingen op humanitaire gronden moeten interveniëren.

Het probleem van de humanitaire interventie is na de terroristische aanslagen van 11 september enigszins in het vergeetboekje geraakt, maar het is niet opgelost en het is niet vanzelf verdwenen. Mogen staten ooit - en zo ja, wanneer - individueel dan wel collectief actie ondernemen, en in het bijzonder militaire actie, tegen een andere staat, wanneer het daarbij niet gaat om zelfverdediging, of om iets dat traditioneel gesproken gezien wordt als een ernstige bedreiging van de internationale vrede en veiligheid, maar om mensen die binnen die staat gevaar lopen te beschermen?

Dit vraagstuk was het onderwerp van talloze debatten in de jaren 1990, en zeker ook binnen de NAVO. De belangrijkste gevallen - zowel die waarin wel, als waarin geen interventie plaatsvond - zijn in ons geheugen gegrift. Geen van die gevallen is goed of vol zelfvertrouwen afgehandeld: het debacle van de internationale interventie in Somalië in 1993; de zielig inadequate respons op de genocide in Rwanda in 1994; het fiasco van Srebrenica, waar ondanks de VN-aanwezigheid toch een moordzuchtige etnische zuivering plaatsvond in 1995; en daarna de NAVO-interventie, zonder goedkeuring van de VN-Veiligheidsraad, in Kosovo in 1999.

Ieder van deze gevallen heeft tot enorme internationale controverses geleid, maar meestal te laat om nog nuttig te kunnen zijn, en nooit genoeg om voor eens en voor altijd een besluit te nemen over de principekwesties, zoals de rol en verantwoordelijkheid van de Verenigde Naties, en de aard en beperkingen van de soevereiniteit van een staat. VN-secretaris-generaal Kofi Annan daagde de Algemene Vergadering in 1999, en wederom in 2000, uit een oplossing voor deze dilemma's te vinden. Hij zette het probleem in de meest uitgesproken termen uiteen: "Als humanitaire interventie inderdaad een onaanvaardbare aanslag is op de soevereiniteit, hoe moeten we dan reageren op een Rwanda, of een Srebrenica - op grove, systematische schendingen van de mensenrechten die strijdig zijn met alle grondbeginselen van onze gemeenschappelijke menselijkheid?"

Op deze vraag kwam echter geen antwoord. De voorstanders van interventie op humanitaire of menselijke gronden, en de bezorgde verdedigers van de staatssoevereiniteit, groeven zich steeds dieper in hun eigen loopgraven in en daar zij ze tot op heden nog niet uit vandaan gekomen. We zijn een nieuwe eeuw ingegaan met een enorm meningsverschil over de vraag of er een recht van interventie bestaat, hoe en waar dat recht mag worden uitgeoefend en onder wiens bevoegdheden.

Sinds de terroristische aanslagen van 11 september 2001, is de aandacht naar andere dilemma's verschoven; hoe moeten terroristen worden gepakt en gestraft, hoe moet een goede defensie tegen hen en tegen staten die hen ondersteunen, worden ingericht, en is het ooit toegestaan een preëmpieve aanval te ondernemen tegen landen waarvan men vermoedt dat zij op onverantwoorde wijze massavernietigingswapens aan het verwerven zijn. Maar echo's van het eerder debat galmen ook in deze nieuwe context nog na. De Amerikaanse president George W. Bush - en tot op zekere hoogte ook de Britse premier Tony Blair - hebben herhaaldelijk getracht zich sterk te maken voor de zaak van een militaire actie tegen Saddam Hoessein, door te wijzen op de "beestachtige onderdrukking van het eigen volk" door het Irakese regime. In het geval van Tsjetsjenië, vraagt men zich bezorgd af hoe lang Rusland het recht heeft uit naam van de bestrijding van het terrorisme ongestraft dood en verderf te blijven zaaien.

In andere delen van de wereld is het slechts een kwestie van tijd tot er weer rapporten opduiken over massamoorden, massale hongerdood, verkrachtingen, of etnische zuiveringen die al plaatsvinden, of worden gevreesd. De mogelijkheid dat Zimbabwe een beleid zou voeren niet alleen van onderdrukking, maar ook van opzettelijke verhongering is hiervan een ijzingwekkend voorbeeld. En de vraag zal iedere keer opnieuw in de Veiligheidsraad aan de orde komen en in de hoofdsteden en in de media - wat moeten we doen? Deze keer moeten we een antwoord op die vraag hebben.

Het beleidsdebat gekanteld

Teneinde antwoorden op deze vraag te krijgen, heeft Canada in september 2000 de Internationale Commissie inzake Interventie en de Soevereiniteit van de Staat opgericht, waar ik samen met de Algerijnse diplomaat en bijzonder adviseur van de VN, Mohamed Sahnoun, het voorzitterschap van heb bekleed. Onze collega's waren zeer ervaren, zeer bekende analisten en politici van over de gehele wereld: Gisele Cote-Harper, Lee Hamilton, Michael Ignatieff, Vladimir Loekin, Klaus Naumann, Cyril Ramaphosa, Fidel Ramos, Cornelio Sommaruga, Eduardo Stein and Ramesh Thakur. Wij hebben uitvoerig overlegd, in Afrika, Azië, Europa en Noord-Amerika. Daarnaast werden rondetafelvergaderingen en andere bijeenkomsten gehouden in China, Latijns-Amerika, het Midden-Oosten en Rusland.

De Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat onderkende vanaf het begin dat haar rapportage alleen nuttig kon zijn, als die zowel intellectueel bevredigend was, als zou getuigen van praktisch en politiek vernuft: de steun van Noord en Zuid moest worden verkregen en het rapport moest richtlijnen en motivatie voor actie bieden. Om de meningsverschillen tussen de staten te overbruggen, moest het rapport innovatief zijn en meer doen dan het bekende, maar weinig constructieve, academische refrein te herhalen, dat er soms mogelijke keuzes gemaakt moeten worden tussen wat "wettig" is en wat "gerechtvaardigd".

De aanpak die wij gekozen hebben, was het debat te doen kantelen. Om het niet langer te hebben over "het recht van interventie" maar over de "de verantwoordelijkheid om bescherming te bieden". Deze aanpak had vier grote voordelen. In de eerste plaats worden de vraagstukken bekeken vanuit het standpunt van degenen die steun zoeken, of behoeven, en niet vanuit het oogpunt van degenen die een interventie overwegen. Het zoeklicht staat daar gericht waar het hoort: op de plicht gemeenschappen te beschermen tegen massamoord, vrouwen tegen systematische verkrachting, kinderen tegen de hongerdood. Dit houdt in dat de primaire verantwoordelijkheid berust bij de betrokken staat, en dat het alleen de verantwoordelijkheid wordt van de internationale gemeenschap om op te treden, als die staat zelf niet in staat, of niet bereid is te voldoen aan zijn beschermingsplicht, of zelf de wandader is. "Beschermen" houdt meer in dan "interveniëren". Het omvat niet alleen de verantwoordelijkheid om te reageren, maar ook om te voorkomen en te herstellen. De twee laatstgenoemde dimensies zijn in het traditionele debat over de humanitaire interventie ernstig verwaarloosd. Door ze weer terug te brengen in de belangstelling, en ze dezelfde prioriteit te verlenen als reageren, wordt het reageren, - in de gepaste gevallen - beter verteerbaar. Het nieuwe taalgebruik haalt de stekels weg uit het politieke debat: de deelnemers moeten met andere teksten komen en opnieuw nadenken over wat de werkelijke vraagstukken zijn. De taal van de humanitaire interventie - die zelf aanleiding is tot zoveel controverse, en diegenen die er een hekel aan hebben het woord "humanitair" in verband te moeten brengen met "militaire actie" zo tegen de borst stuit - is niet langer de taal van het debat. Consensus wordt daardoor makkelijker te bereiken.

Het uitgangspunt voor deze conceptueel andere aanpak is het begrip staatssoevereiniteit zelf. Wij hebben betoogd dat die in wezen niet moet worden gezien als "beheersing" maar als "verantwoordelijkheid". Er is een grote, nog groeiende discrepantie ontstaan tussen de gecodificeerde beste praktijken voor het internationale gedrag, zoals neergelegd in het Handvest van de VN - waarin het taalgebruik onderstreept dat men respect verschuldigd is aan de staatssoevereiniteit op de traditionele Westfaalse wijze - en de feitelijke handelswijze van staten, zoals die zich de afgelopen 56 jaar sinds de ondertekening van het Handvest heeft ontwikkeld. De nieuwe focus op mensenrechten en, meer recentelijk, op de menselijke veiligheid, benadrukt de beperkingen van de soevereiniteit. De Commissie ontdekte tot haar verbazing tijdens haar reizen over de hele wereld dat die discrepantie in hoge mate onderkend werd. De verdedigers van de soevereiniteit van de staat, zelfs de sterkste voorstanders, beweerden niet dat de staat het onbeperkte recht heeft te doen met zijn eigen bevolking wat zij wil.

Wij betoogden niet dat er nu een voldoende sterke basis in beginsel en in praktijk bestaat om te kunnen beweren dat er een officieel nieuw principe is in het internationale gewoonterecht. Maar we betoogden wel dat de "verantwoordelijkheid om te beschermen" een nieuwe internationale norm is, of een richtlijn voor het gedrag van de internationale gemeenschap van staten, die zeer wel kan uitgroeien tot internationaal gewoonterecht, als zij verder wordt geconsolideerd in de handelswijze van staten en intergouvernementele organisaties.

Zes criteria voor militaire interventie

Wat de plicht tot bescherming verder nog met zich meebrengt, ze houdt bovenal in dat wij gehouden zijn te reageren in situaties waarin er een dwingende noodzaak is mensen te beschermen. Als preventieve maatregelen geen oplossing bieden om de situatie in de hand te houden, en als een staat de situatie niet kan of wil oplossen, dan kan interventie door andere leden van de bredere gemeenschap van staten nodig zijn. Deze dwingende maatregelen zouden politiek, economisch of juridisch van aard kunnen zijn en in extreme gevallen - maar alleen in extreme gevallen - zouden ze ook militaire actie kunnen omvatten.

Maar wat is een extreem geval? Waar moeten we de lijn trekken om te bepalen of militaire actie op het eerste gezicht verdedigbaar is? Welke andere voorwaarden, of beperkingen moeten eventueel gelden om te bepalen of, en hoe, die interventie moet plaatsvinden? En de moeilijkste vraag: wie moet uiteindelijk beslissen of werkelijk mag worden ingegrepen in een soevereine staat, een actie waarbij mogelijk op grote schaal dodelijk geweld zal worden gebruikt? Deze vragen hebben een enorme hoeveelheid literatuur opgeleverd en veel concurrerende terminologie, maar over de kernvraagstukken bestaat veel overeenstemming. Alle criteria voor de besluitvorming leken naar het oordeel van de Commissie in zes categorieën te vallen. Een van de criteria vormt een drempel, vier hebben te maken met voorzorgsmaatregelen, en het laatste betreft de autorisatie.

Het drempelcriterium" rechtvaardige zaak"

Militaire interventie met het doel mensen te beschermen, is slechts dan gerechtvaardigd als mensen ernstige en onherstelbare schade wordt toegebracht, of op korte termijn toegebracht zal worden, van de volgende aard: een groot verlies van levens, feitelijk of gevreesd, al of niet met het doel genocide te plegen, als gevolg van een opzettelijk handelen door de staat, het niet-ingrijpen door de staat, of het niet in staat zijn te handelen van de staat, of in het geval de staat ineen is gestort; etnische zuivering op grote schaal, feitelijk of gevreesd, uitgevoerd door mensen te vermoorden, te verdrijven, door terreurdaden, of door verkrachting.

De drempel moet hoog en helder zijn. In de eerste plaats uit conceptueel oogpunt (militaire interventies moeten een grote zeldzaamheid blijven) en ten tweede om praktische, politieke redenen (een interventie kan alleen plaatsvinden op het moment dat zij echt hard nodig is, als er niet al te vaak om gevraagd wordt). Er worden twee situaties genoemd die een interventie in gang zouden kunnen zetten. Er wordt niet gepoogd het begrip "op grote schaal" te kwantificeren, maar er wordt wel duidelijk gemaakt dat militaire actie gerechtvaardigd kan zijn, om te voorkomen dat op grote schaal gemoord zal worden, of etnische zuiveringen zullen gaan plaatsvinden. Zonder deze mogelijkheid om uit voorzorg te kunnen optreden, zou de internationale gemeenschap in de moreel onhoudbare positie kunnen komen te verkeren dat zij moet wachten tot de volkerenmoord begint, voordat zij in staat is er iets tegen te doen.

De drempelcriteria zijn wel zo breed geformuleerd dat ze meer dekken dan alleen een opzettelijk begaan van gruweldaden, zoals die in Bosnië en Herzegovina, Kosovo en Rwanda hebben plaatsgevonden, of werden gevreesd. Ook situaties dat een staat in een is gestort, en de bevolking massaal sterft van de honger (zoals in Somalië het geval was) vallen er onder. Daarnaast kunnen overweldigende natuur- en milieurampen, die op zich niet door de mens veroorzaakt zijn, eronder vallen, met name als de betrokken staat niet bereid, of niet in staat is op te treden, of om hulp te vragen, en wanneer er veel doden vallen, of dreigen te vallen.

Niet onder het drempelcriterium "gerechtvaardigde zaak" vallen schendingen van de mensenrechten, waarbij niet gemoord, of etnisch gezuiverd wordt (zoals systematische rassendiscriminatie, of politieke onderdrukking) de omverwerping van een democratisch gekozen regering, en de redding door een staat van zijn eigen inwoners op buitenlands grondgebied. Hoewel al deze zaken zeker allerlei extern ingrijpen verdienen - inclusief in bepaalde gevallen politieke, economische, of militaire sancties - zijn dit geen gevallen die in aanmerking komen voor een militair ingrijpen met het doel mensen te beschermen.

De juiste intentie

Het primaire doel van de interventie, welke andere motieven de interveniërende staten ook mogen hebben, moet zijn: menselijk lijden te stoppen of te voorkomen.

Er zijn een aantal manieren om dit te borgen. In de eerste plaats dient men te zorgen dat een militaire interventie altijd op collectieve, of multinationale basis plaatsvindt en niet door een enkel land wordt uitgevoerd. Ten tweede kan men kijken of, en in welke mate, een interventie door de bevolking, in wier belang zij plaats zou vinden, wordt ondersteund. En de laatste manier is, te zien of, en in welke mate, rekening is gehouden met de mening van andere landen in hetzelfde gebied, en in hoeverre zij achter de eventuele interventie staan.

Ideaal gezien zou er geen eigenbelang in het spel mogen zijn, maar dat is helaas niet altijd de realiteit. Gemengde motieven gelden net als overal, ook in de internationale betrekkingen. Bovendien kunnen budgettaire redenen en de gevaren voor het personeel dat deel neemt aan een militaire actie interveniërende staten ertoe dwingen ook een zekere mate van eigenbelang voor de interventie naar voren te brengen, hoe altruïstisch hun primaire motief ook is.

Laatste redmiddel:

Militaire interventie is alleen gerechtvaardigd als iedere non-militaire optie voor het voorkomen, of de vreedzame oplossing van een crisis is geprobeerd, met redelijke gronden om te geloven dat mindere maatregelen niet tot succes zouden leiden.

De verantwoordelijkheid te reageren - met militaire dwang - kan alleen worden gerechtvaardigd wanneer de taak om te voorkomen volledig is vervuld. Dat betekent niet noodzakelijk dat letterlijk iedere optie in die categorie moet zijn beproefd en moet hebben gefaald: vaak zal er gewoon niet voldoende tijd zijn om dat hele proces te doorlopen. Het betekent echter wel, dat er gerechtvaardigde gronden moeten zijn om aan te nemen dat de maatregel, in alle omstandigheden, als zij zou zijn beproefd, niet gewerkt zou hebben.

Middelen naar verhouding:

De omvang, tijdsduur, en intensiteit van de voorgenomen militaire interventie mogen niet groter zijn dan nodig is om de omschreven doelstelling voor de bescherming van mensen te verwezenlijken.

De ondernomen actie moet qua omvang afgestemd zijn op het gedefinieerde doel en op de ernst van de oorspronkelijke oorzaak. De gevolgen voor het politieke systeem van het land waarin wordt ingegrepen, moeten beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is om het doel van de interventie te realiseren.

Redelijke vooruitzichten:

Er moet een redelijke kans zijn op succes. Het lijden dat tot de interventie heeft genoopt, moet kunnen worden gestopt of voorkomen, terwijl de gevolgen van de interventie niet erger mogen zijn dan de gevolgen van non-interventie.

Militaire actie kan alleen worden gerechtvaardigd als er een redelijke kans op succes bestaat en als zij niet het gevaar van een nog groter conflict in zich draagt. De toepassing van dit voorzorgsprincipe zal op puur praktische gronden vermoedelijk iedere militaire actie tegen een van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad onmogelijk maken, zelfs als aan alle andere voorwaarden voor een interventie zou zijn voldaan: het is moeilijk je voor te stellen dat hier een groot conflict zou worden voorkomen, of dat er wat het oorspronkelijk doel betreft succes zou kunnen worden geboekt. Dit geldt ook voor andere grote mogendheden.

Dit leidt tot de bekende vraag over de dubbele maatstaven. Het enige antwoord dat hier geldt, is de realiteit. Het is misschien niet mogelijk in ieder geval te interveniëren waar dat wel gerechtvaardigd is. Maar dat is nog geen reden om helemaal niets te doen.

De juiste autorisatie:

Er is geen beter of geschikter lichaam om een militaire interventie met het oogmerk mensen te beschermen, te autoriseren dan de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Wij moeten niet trachten een vervanging voor de Veiligheidsraad te vinden als bron van autoriteit, maar wij moeten proberen te zorgen dat de Veiligheidsraad beter gaat werken dan in het verleden.

Wanneer de vraag gesteld wordt wie een militaire interventie met het oogmerk mensen bescherming te bieden moet autoriseren, zijn er dwingende redenen om te stellen dat de Verenigde Naties, en met name de Veiligheidsraad, het allereerst geraadpleegd dienen te worden. De moeilijke vraag - die door Kosovo keihard naar voren is gebracht - is of het ook de laatste instantie zou moeten zijn.

Over het principe was er naar mening van de Commissie geen enkele twijfel mogelijk. De Verenigde Naties is buiten kijf de belangrijkste instelling voor de opbouw, consolidatie, en gebruik van de bevoegdheden van de internationale gemeenschap. Zij die het gezag van de Verenigde Naties als de enige legitieme bewaker van de internationale vrede en veiligheid in specifieke gevallen tarten of ontwijken, lopen het gevaar dat het gezag van de VN in het algemeen wordt ondermijnd, en dat het beginsel van een wereldorde die berust op het internationale recht en universele normen wordt aangetast.

Als de Veiligheidsraad om de een of andere reden niet in staat, of niet bereid zou zijn in een bepaald geval op te roepen tot een interventie, dan zijn er vanuit dit standpunt nog slechts twee institutionele alternatieven mogelijk. Een is dat de zaak wordt bekeken door de Algemene Vergadering in Bijzondere Noodzitting bijeen in het kader van de "Eenheid voor Vrede"-procedure (zoals gebeurde voor de operaties in Korea in 1950, Egypte in 1956 en de Kongo in 1960). Dit zou vermoedelijk, en heel snel, geleid hebben tot een massale aanbeveling om in te grijpen in het geval van Rwanda en zeker van Kosovo. De andere mogelijkheid is actie door regionale en subregionale organisaties krachtens Hoofdstuk VIII van het Handvest binnen het gebied dat onder hun jurisdictie valt, en mits zij later de Veiligheidsraad verzoeken goedkeuring te verlenen (zoals gebeurde met de West-Afrikaanse interventies in Liberia in het begin van de jaren 1990 en in Sierra Leone in 1997).

Interventies door ad hoc coalities (of, nog erger, door individuele staten) die zonder goedkeuring van de Veiligheidsraad of de Algemene Vergadering handelen, of een actie van een regionale of subregionale groepering waarvan de doelstaat geen lid is, hebben niet - om het op zijn zachtst te zeggen - de internationale voorkeur. Er zijn veel redenen om ontevreden te zijn over de rol die de Veiligheidsraad tot dus ver heeft gespeeld - over het algemeen functioneert hij onevenwichtig, het lidmaatschap is niet representatief, en omdat de Vijf Permanente Leden het vetorecht hebben, zijn ook institutionele dubbele maatstaven inherent aan zijn bestaan. Maar de politieke realiteit is, dat als er ooit internationale consensus moet worden bereikt over waar, wanneer, hoe, en via wie een militaire interventie plaats zou moeten vinden, de Veiligheidsraad daarin een centrale rol zal moeten spelen en de kern zal moeten vormen van die consensus.

Maar wat als de Veiligheidsraad zijn verantwoordelijkheden niet neemt, en geen bescherming biedt in een schokkende situatie die schreeuwt om actie, zoals het geval was met Kosovo? Dan rijst de vraag welke van twee kwaden het ergste is: de schade aan de internationale orde als de Veiligheidsraad wordt gepasseerd, of de schade aan die orde als mensen worden afgeslacht terwijl de Veiligheidsraad toekijkt. In reactie op dit dilemma heeft de Commissie twee belangrijke, in wezen politieke, boodschappen geformuleerd.

De eerste boodschap is, dat als de Veiligheidsraad niet in actie komt, andere staten wellicht wel in actie zullen komen - en het verkeerd zullen doen. Zulke interventies, zonder de discipline en beperkingen van een VN-autorisatie, zullen wellicht niet om de juiste redenen worden gevoerd, en niet met inachtneming van de noodzakelijke voorzorgsbeginselen. De tweede boodschap is, dat als de Veiligheidsraad niet in actie komt, andere staten wellicht wel in actie zullen komen - en het goed zullen doen. De ad hoc coalitie, of individuele staat, zal wellicht alle noodzakelijke drempel- en voorzorgscriteria in acht nemen, met succes interveniëren, en ook als zodanig door de publieke opinie in de gehele wereld worden gezien - dit zal dan vermoedelijk duurzame, ernstige gevolgen hebben voor de statuur en geloofwaardigheid van de Verenigde Naties zelf. Dit is zo ongeveer wat er gebeurd is met de NAVO-interventie in Kosovo en de Verenigde Naties kan zich missers van deze omvang niet al te vaak permitteren.

De eindconclusie van het rapport dat door de Commissie werd uitgebracht, is dat als er weer een massale slachtpartij of een etnische zuivering dreigt - iets wat zeker zal gebeuren - die snel, systematisch, goeddoordacht en bovenal op principiële wijze moet worden aangepakt. De wispelturige onverschilligheid van de jaren 1990 mag niet terugkeren. Een goede start om dat te waarborgen, zou zijn dat de Veiligheidsraad op zijn minst informeel overeenkomt, de principes die in het voorafgaande beschreven zijn, te gaan toepassen. Wat ook zou helpen, is een officiële resolutie van de Algemene Vergadering van de VN, waarin die principes gewicht wordt gegeven en het hele idee van "gehouden te beschermen" wordt gebracht als een nieuwe internationale norm.

We mogen geen genoegen nemen met rapporten en declaraties. Als wij vinden dat alle menselijke wezens even veel recht hebben om te worden beschermd tegen daden die ons aller geweten schokken, dan moeten wij de daad bij het woord voegen en onze principes in praktijk gestalte geven. Wij moeten, als internationale gemeenschap, bereid zijn te handelen. Er mogen geen Rwanda's en geen Srebrenica's meer voorkomen.

Gareth Evans was medevoorzitter van de Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat. Hij is ook minister van buitenlandse zaken van Australië geweest en is op dit moment de voorzitter van de Internationale Crisisgroep.

 De bevindingen van de Internationale Commissie inzake Interventie en Soevereiniteit van de Staat zijn vervat in het rapport "The Responsibility to Protect" dat beschikbaar is via: www.iciss-ciise.gc.ca