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En fila para la adhesión : los países candidatos se
reúnen para presentar sus argumentos para el ingreso
en la Alianza
(© Ognen Teofilovski/Reuters) |
James M. Goldgeier compara
la primera y segunda rondas para la ampliación de la
OTAN, y analiza las opciones que afronta la Alianza
a la vista de la Cumbre de Praga.
En enero 1994, justo después
de asistir a su primera cumbre de la OTAN en Bruselas,
el Presidente de los EEUU, Bill Clinton, declaró
en Praga que la cuestión no era ya si la OTAN
se ampliaría, sino cómo y cuándo
lo haría. Pero por aquel entonces todavía
existían grandes diferencias dentro de los gobiernos
de EEUU y de la OTAN sobre si era una buena idea atraer
a la Alianza a antiguos miembros del bloque soviético,
y la mayoría de los altos funcionarios de Occidente
(y de los de Moscú) creían que la idea
de la ampliación se había abandonado en
favor de la Asociación para la Paz.
La incertidumbre de mediados de los 90 sobre si se produciría la ampliación es ya cosa del pasado. En la Cumbre de Praga de la Alianza, en noviembre de este año, el presidente de los EEUU, George W. Bush, y sus colegas cursarán invitaciones para el próximo grupo de países, y es probable que antes, en mayo, se anuncie un nuevo acuerdo entre la OTAN y Rusia. Lo que aún se ignora es qué países considerará la OTAN preparados para la adhesión. Y todavía resulta más incierto el papel que desempañará la OTAN en la escena mundial después de dar los próximos pasos relativos a la relación OTAN-Rusia y a la ampliación.
Gracias al impulso inicial que
en otoño de 1994 le dio a la ampliación el Subsecretario
de Estado de EEUU, Richard C. Holbrooke, y sus partidarios
en el gobierno norteamericano, la OTAN inició en 1995
un esfuerzo lento pero constante para incorporar a los
primeros miembros. El calendario se mantuvo deliberadamente
impreciso, hasta que se produjo la reelección del Presidente
ruso Boris Yeltsin en julio de 1996. Estando ya asegurado
el segundo mandato de Yeltsin, el Presidente Clinton
recomendó que la Alianza celebrara el ingreso oficial
de sus últimos miembros en la conmemoración de su 50
aniversario, en la primavera de 1999. Surgieron algunos
recelos durante la primavera de 1997, especialmente
por parte de Francia, sobre la conveniencia de seguir
adelante si no se alcanzaba un acuerdo con Rusia, pero
en mayo de ese año se firmó en París el Acta Fundacional
OTAN-Rusia. En el mes de julio, durante la Cumbre de
la OTAN de Madrid, se cursaron invitaciones a la República
Checha, Hungría y Polonia. El único incidente en la
recta final de la ampliación se debió a la decisión
estadounidense de dejar fuera de esta primera tanda
a Rumania y Eslovenia, para especial disgusto de Francia,
que había reunido apoyos de una mayoría de los Aliados
para el ingreso de un grupo más completo.
En los Estados Unidos, que lideraron el proceso de
ampliación entre 1994 y 1997, esta política
fue posible porque la ampliación se vio apoyada,
por motivaciones muy distintas, por un grupo muy variado.
Los "wilsonianos", como el Presidente Clinton
y el Consejero de Seguridad Nacional Anthony Lake, esperaban
que la ampliación de la Alianza favorecería
la adopción del libre mercado y el respeto a
los derechos humanos en Europa Central y Oriental, mientras
que los "proteccionistas", como el Presidente
del Comité de Relaciones Exteriores del Senado
Jesé Helms y ex altos cargos como Henry Kissinger
y Zbigniew Brzezinski, ponían el énfasis
en el crecimiento de la Alianza como protección
contra un posible resurgimiento ruso en la región.
Preocupaciones
En la primera fase de la ampliación, al debatir el Senado de los EEUU su aprobación a la entrada en la OTAN de la República Checa, Hungría y Polonia, tres cuestiones centraron sus preocupaciones: los costes financieros para los otros miembros, la reacción de Rusia y si resultaría inmanejable una Alianza ampliada. Dado que a los senadores les resultó difícil de entender el sistema presupuestario de la OTAN, la cuestión del posible coste no quedó clara, pero se estimó que los tres candidatos tenían un nivel económico suficiente para pagar sus propias necesidades. La preocupación sobre Rusia se vio atenuada por la disposición de Yeltsin a firmar el Acta Fundacional y, aunque existían dudas sobre la cohesión de una Alianza ampliada, en principio una OTAN con 19 miembros no parecía muy diferente de una de 16.
La eventual segunda ronda de ampliación de la OTAN tras la Guerra Fría no es en absoluto tan problemática como la primera. Muchos cuestionaron la credibilidad de la promesa de "puertas abiertas" cuando no se cursaron más invitaciones en la Cumbre conmemorativa del 50 aniversario de Washington en 1999, pero la creación, entonces, del Plan de Acción para la Adhesión y, sobre todo, el anuncio de que la OTAN analizaría los progresos de los nueve aspirantes oficiales a la adhesión durante su cumbre de 2002, obtuvo el efecto pretendido por los defensores de la ampliación: obligaba a la OTAN a un proceso en el cual un rechazo a nuevas adhesiones en 2002 arrojaría grandes dudas sobre la credibilidad de la Alianza. Cuando el Secretario General de la OTAN, Lord Robertson, declaró en verano de 2001 que la "opción cero" estaba ahora "fuera de toda consideración" para la Cumbre de Praga de 2002, la siguiente fase de ampliación ya no era una cuestión de cuándo, sino de quiénes.
| En la Cumbre de Praga de la Alianza, el Presidente de los EEUU, George W. Bush, y sus colegas cursarán nuevas invitaciones para el ingreso |
La segunda ronda se ha visto
facilitada por los cambios en las relaciones entre Europa,
Estados Unidos y Rusia. Durante los primeros años de la
era Clinton, se temía que Rusia pudiese abandonar sus
esfuerzos de reducción de su arsenal nuclear, o que una
reacción interna provocaría la vuelta al poder de los
comunistas en las elecciones de 1996. Durante
la primera mitad de 2001, la administración Bush
estuvo menos preocupada por las reacciones de Rusia de
lo que había estado en 1996 el equipo de Clinton,
pues el nuevo grupo rector de la política exterior
norteamericana ya no veía a Rusia como la cuestión
central para la diplomacia de los EEUU. También
había consenso sobre que el principal punto de
fricción con Rusia a finales de los 90 no había
sido la ampliación, que por sí sola hubiera
sido aceptada en la primavera de 1999, sino la campaña
de Kosovo, que causó un deterioro de las relaciones
EEUU-Rusia hasta su punto más bajo desde mediados
de los 80. Pero, a raíz del 11 de septiembre de
2001, estas relaciones han mejorado espectacularmente
tras manifestar el Presidente Vladimir Putin una absoluta
disposición a cooperar en la campaña antiterrorista
y haber comenzado a circular propuestas para un refuerzo
de la relación institucional entre la OTAN y Rusia.
Como consecuencia de ello, las preocupaciones por una
posible reacción rusa, tan acuciantes entre 1994
y 1997, han desaparecido en su mayor parte.
Lo mismo ocurre con las Repúblicas Bálticas. En marzo de 1997 el Presidente Yeltsin intentó infructuosamente llegar en Helsinki a un "pacto de caballeros" con el Presidente Clinton, por el cual los países bálticos - Estonia, Letonia y Lituania - nunca se convertirían en miembros de la OTAN. Desde entonces, Rusia ha tenido que aceptar que no puede impedir que esos tres países entren en la Alianza.
Dicho esto, y puesto que las relaciones OTAN-Rusia han mejorado, la cuestión del proceso de toma conjunta de decisiones ha ocupado el centro de la escena. De hecho, a finales de 2001 la OTAN y Rusia anunciaron que informarían sobre los detalles de un sustituto para el Consejo Conjunto Permanente (PJC), el foro OTAN-Rusia creado por el Acta Fundacional de 1997, en la reunión de Ministros de Asuntos Exteriores de mayo de 2002. Aunque el optimismo por las perspectivas en las relaciones OTAN-Rusia probablemente sea mayor que nunca, el principal problema que existía en el PJC difícilmente se verá superado en un nuevo organismo, puesto que la OTAN distingue entre países miembros y no miembros. En el PJC, la OTAN tiene que alcanzar un consenso entre 19 antes de discutir una cuestión con Rusia. Esta característica estructural significó que para los Aliados, el papel de Rusia parecía ser en gran medida el de socavar el acuerdo existente dentro del Consejo del Atlántico Norte, mientras que para Moscú parecía que Rusia había sido invitada al PJC simplemente para darle a la OTAN luz verde a todo lo que sus miembros habían ya decidido con anterioridad.
Es posible que la OTAN y Rusia lleguen a desarrollar un mecanismo que dote a esta última de un papel relevante para el proceso de toma de decisiones en algunas cuestiones, como la lucha antiterrorista y las acciones contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Pero la experiencia del PJC y del Centro Conjunto Ruso-Estadounidense de Alerta Temprana, que se anunciaron con grandes fanfarrias y después resultaron incapaces de estar a la altura de sus promesas, debe hacernos ser cautos en nuestras expectativas sobre lo que realmente se llegará a conseguir. Para asegurar que el nuevo organismo conjunto OTAN-Rusia sea más efectivo que su predecesor, se necesitará nuevo personal ruso en la OTAN, con directrices y capacitación para implicarse de forma constructiva con sus homólogos.
El debate
Lo más extraordinario de la segunda ronda de la ampliación no es la falta de preocupación por la reacción rusa, sino la ausencia de debate, hasta el momento, sobre las consecuencias de dicha ampliación en el funcionamiento de la Alianza. Quizás el pasar de 16 a 19 no pareciera un gran cambio, pero ¿qué ocurrirá al pasar de 19 a 24 o incluso a 26? Si 2002 nos trae a la vez una mejor relación con Rusia y un gran aumento en el número de miembros, el papel futuro de la Alianza se puede ver profundamente afectado.
Es probable que durante los debates en el Senado de EEUU sobre la segunda ronda de ampliación surjan preguntas difíciles referentes al impacto que tendrá una nueva ampliación sobre el modo en que la OTAN funciona como una alianza. Para algunos legisladores estadounidenses, esta nueva tanda puede que no represente una contribución suficiente para la capacidad militar de la OTAN, frente a la primera ronda en la que, al incluirse un país del tamaño y recursos de Polonia, se estimaba que se estaba aumentado el potencial militar de la OTAN. Pero desde entonces han surgido dudas sobre la capacidad de los tres primeros nuevos miembros para mantener sus compromisos. Además, el argumento de que a los miembros más antiguos les ha costado alcanzar los objetivos de gasto no funciona con los escépticos.
La cuestión del potencial que puedan aportar los nuevos miembros resulta esta vez más evidente. Desde mi punto de vista, un escenario probable para la Cumbre de Praga sería que se invitase a los siguientes países: Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia y Lituania. El no invitar a las Repúblicas Bálticas sería una concesión ante el chauvinismo ruso tan evidente que resultaría políticamente inaceptable. Eslovenia ha cumplido los criterios de adhesión desde 1999, o incluso desde 1997. Y Eslovaquia se hubiera visto incluida en la primera ronda de ingreso si hubiese tenido otro gobierno a mediados de los 90.
El problema estriba en que, pese a la voluntad de todos los aspirantes, y en especial de los países bálticos, de apoyar a la Alianza en general y a los Estados Unidos en particular, se trata de países con recursos, población y capacidades limitados. Además, si el próximo mes de septiembre gana las elecciones en Eslovaquia el partido del ex Primer Ministro Vladimir Meciar, quedarían solamente como candidatos más probables cuatro países bastante pequeños. Haría falta al menos un país con un cierto tamaño o situación geoestratégica para que esta ronda de ampliación pareciese representar un avance significativo desde el punto de vista militar. Esta consideración podría abrirles las puertas a Bulgaria y Rumania, pero aunque ambas proporcionaron a la OTAN un apoyo muy útil durante la campaña de Kosovo, las dificultades políticas y económicas que en los últimos años acosan a los dos países pueden impedirles sacar provecho de la situación. Aunque pueda ser cierto que la ampliación no tenga ninguna relación con la mejora de las capacidades, el que esto sea tan evidente podría desatar un agrio debate sobre el propósito de la Alianza, tanto en el Senado de los EEUU como en otros foros.
La OTAN ha decidido explorar las posibilidades de creación de un nuevo organismo OTAN-Rusia, y de la acogida de nuevos miembros en 2002. Lo que no ha hecho es embarcarse en una búsqueda de sí misma y del papel que según sus miembros debe desempeñar como tal alianza en la respuesta frente a las amenazas presentes y futuras. Aunque a menudo recordamos el importante papel de la OTAN en los Balcanes en los 90, tendemos a olvidar la importancia que los Balcanes tuvieron para ella. Las misiones en Bosnia-Herzegovina y Kosovo dieron a la OTAN una raison d'être tras el derrumbamiento de la Unión Soviética. Pero, después del 11 de septiembre, estas misiones no serán suficientes para mantener la importancia de la OTAN durante esta década. Las nuevas amenazas contra Europa y Norteamérica (y contra Rusia) provienen del exterior de Europa, no de su interior. La OTAN tiene aún que sufrir un cambio para ser una organización capaz de proteger a sus miembros frente a las amenazas actuales previstas en el Artículo 5. Éste es el desafío fundamental que afronta la OTAN, cuando está ampliándose de nuevo e intentando trabajar más estrechamente con Rusia.
James M. Goldgeier es Director del Instituto de Estudios Europeos, Rusos y Euroasiáticos de la Unversidad George Washington, y miembro senior adjunto del Consejo sobre Relaciones Exteriores. Es autor del libro "No si, sino cuando: la decisión de EEUU de ampliar la OTAN" (Brookings, Washington, 1999).
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