NATO - North Atlantic Treaty Organization

  • Harmel, Le rapport -
    Le rapport Harmel Le rapport du Conseil de 1967 sur « Les futures tâches de l’Alliance », également connu sous le nom de « Rapport Harmel », est un document majeur dans l’histoire de l’OTAN. Il réaffirme les principes de base de l’OTAN et introduit véritablement la notion de dissuasion et de dialogue, préparant le terrain pour les premières mesures prises par l’OTAN en vue d’une approche plus coopérative des questions de sécurité, qui allait voir le jour en 1991. Tout en admettant que l’environnement international a changé depuis 1949, le rapport réaffirme les buts et objectifs de l’OTAN et sa double fonction – politique et militaire. Il introduit également une nouvelle dimension, amenant l’Alliance à suivre une double politique : il préconise la nécessité de parvenir à un relâchement des tensions dans les relations Est Ouest tout en maintenant une défense adéquate, c’est-à-dire par la recherche d’un équilibre entre dissuasion militaire et détente politique. S’agissant de la dimension politique, un appel est lancé en faveur de réductions équilibrées des forces à l’Est et à l’Ouest, et d’une solution aux problèmes politiques sous jacents qui divisent l’Europe dans sa totalité, et plus particulièrement l’Allemagne ; quant à la dimension militaire, le rapport évoque l’examen des « régions exposées », citant en particulier la Méditerranée. Celui qui a donné son nom au rapport, le ministre belge des Affaires étrangères, M. Pierre Harmel, avait souligné la nécessité d’un tel rapport en 1966, au moment où l’existence de l’Alliance était remise en question. Quatre rapports distincts sont rédigés dans un premier temps, puis résumés. C’est ce résumé qui constitue le rapport, lequel est présenté aux ministres de la défense et approuvé à l'unanimité par ces derniers en décembre 1967. Le rapport a eu des incidences à la fois sur le court terme et sur le long terme. À la fin des années 1960, l’OTAN fait l’objet d’une attention accrue de la part du public : la France s’est retirée de la structure de commandement militaire intégrée et, pour certains, l'année 1969 marque la fin de l'Alliance ou, tout au moins, de l'Alliance telle qu'elle avait existé jusqu'à présent (une conviction alimentée par une mauvaise interprétation de l'article 13 du Traité de l'Atlantique Nord). Le rapport ne réitère pas simplement les principes clés de l’Organisation, mais expose également un programme de travail réaliste, réaffirmant ainsi l’existence de l’OTAN d’une façon tant pratique que politique. À long terme, le rapport a eu une incidence durable sur la réflexion stratégique de l’Alliance. Se fondant sur le rapport des Trois Sages (1956), il élargit l’approche de l’Organisation en matière de sécurité, préfigurant la sortie de l’impasse dans laquelle se trouvent l’Est et l’Ouest. Objectif et contexte politique Climat de changement et remise en question fondamentale L’OTAN avait préconisé le recours à des « représailles massives » pendant une dizaine d'années avant d'adopter une stratégie de riposte graduée en décembre 1967. Jusque-là, l’assassinat du président Kennedy et la situation critique des États-Unis au Vietnam avaient retardé toute nouvelle réflexion sur la stratégie de l’OTAN, les crises de Berlin avaient constitué un test concret de la stratégie de représailles massives de l’OTAN, et le retrait de la France de la structure de commandement militaire intégrée de l'OTAN en 1966 avait ébranlé la solidarité au sein de l’Alliance. Les années 1966-1967 marquent donc un tournant pour l’Organisation. Le monde évolue en permanence, et l’on craint sans raison – mais l’on craint quand même – que d’ici à trois ans, l’OTAN n’existera plus. Citons pour rappel l’article 13 du Traité de Washington : « Après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans, toute partie pourra mettre fin au Traité en ce qui la concerne un an après avoir avisé de sa dénonciation le gouvernement des États-Unis d'Amérique, qui informera les gouvernements des autres parties du dépôt de chaque instrument de dénonciation ». L’article donnait la possibilité aux pays membres de se retirer de l’Alliance, rien de plus. Si un pays membre avait choisi cette voie, l’existence-même de l’Alliance n’aurait pas été remise en cause. Harmel – le temps des ajustements Admettant que l’Organisation doit s’adapter pour rester pertinente et unie, Pierre Harmel propose, à la réunion ministérielle du 16 décembre 1966, que l’Alliance entreprenne « une large analyse des changements intervenus sur le plan international depuis la signature du Traité de l’Atlantique Nord en 1949, en vue de déterminer leur influence sur l’Alliance et de définir les tâches qu’elle devra accomplir pour renforcer l’Alliance en tant qu’élément d’une paix durable ». Les travaux sur les « Futures tâches de l’Alliance » sont entrepris parallèlement à la rédaction d’une nouvelle stratégie pour l’Organisation, publiée en décembre 1967. Le MC 14/3 et le document militaire associé, le MC 48/3, offraient une telle souplesse, tant sur le fond que dans leur interprétation, qu’ils sont restés applicables jusqu’à la fin de la Guerre froide. Le rapport Harmel, reflétant cette philosophie, allait être considéré comme un document de réflexion essentiel sur les plans politique et stratégique. Il a permis de transmettre efficacement au public (il s'agissait d'un document non classifié) l'esprit des documents stratégiques classifiés (MC 14/3 et MC 48/3). Méthodologie L’autorité politique supérieure de l’Organisation – le Conseil de l’Atlantique Nord – charge M. Harmel, en qualité de membre d’un groupe de représentants spéciaux, d’entreprendre la rédaction du rapport, qui comporte deux phases principales : premièrement, la mise en place de groupes spéciaux en février 1967, et deuxièmement, l’étape politique, avec la comparaison des conclusions de chaque groupe. Première étape – la formation de groupes spéciaux Un Groupe spécial de représentants est mis en place sous la présidence du secrétaire général, Manilo Brosio, le 22 février 1967. Par la suite, le Groupe spécial crée des sous-groupes, chacun étant présidé par un rapporteur désigné par les gouvernements des pays membres : sous-groupe « Relations Est-Ouest », présidé par J.H.A. Watson, du ministère britannique des Affaires étrangères, et Karl Schutz, du ministère des Affaires étrangères de la République fédérale d’Allemagne ; sous-groupe « Relations entre Alliés », présidé par Paul-Henri Spaak, ancien secrétaire général de l’OTAN ; sous-groupe « Politique générale de défense », présidé par Foy D. Kohler, sous-secrétaire d’État délégué des États-Unis ; sous-groupe « Relations avec les autres pays », présidé par C.L. Patijn, professeur de relations internationales à l’Université d’Utrecht, aux Pays-Bas. Ces groupes entament leurs travaux en avril 1967. Seconde étape – consultations et négociations La seconde étape - d’ordre politique - du processus se déroule en octobre 1967. Les rapporteurs se réunissent pour la dernière fois le 11 octobre à Ditchley Park, au Royaume-Uni. À cette occasion, les conclusions de chaque sous-groupe sont comparées. Le secrétaire général, Manilo Brosio, consulte directement les pays membres, la plupart du temps afin de servir de médiateur, par exemple pour les divergences existant entre les États-Unis, qui ne souhaitent pas se voir forcer la main par la France, et le Royaume-Uni, qui, appuyé par d’autres pays membres, souhaite la rédaction d’un rapport plus acceptable pour les autorités françaises. Les méthodes utilisées par les rapporteurs des groupes varient, suscitant parfois des plaintes de la part de certains représentants permanents, qui estiment que les méthodes employées sont chaotiques. Deux des quatre rapporteurs sont critiqués pour leur « méthode hautement personnelle », tandis que d’autres, comme M. Spaak, sont critiqués pour leur façon d’aborder les questions d’un point de vue plus théorique que réaliste. Par ailleurs, des désaccords de fond apparaissent inévitablement, dus au fait que quinze pays membres doivent examiner un éventail de questions aussi large. C’est ainsi que sur la question clé des relations Est-Ouest, les opinions divergent, le point de vue plus optimiste du Royaume-Uni sur la détente s’opposant au scepticisme de la République fédérale d’Allemagne. En définitive, la conclusion est qu’il n’y a pas de contradiction entre l’OTAN et une politique de détente, et que la présence des États-Unis en Europe est importante pour le maintien d’un ordre pacifique. Les quatre rapports forment la base du rapport de synthèse - connu sous le nom de « Rapport Harmel » - élaboré par le Secrétariat international début décembre 1967. Ce rapport est présenté aux ministres des Affaires étrangères, avant de faire l’objet d’un débat complémentaire. Après quelques modifications, le rapport final est approuvé par les ministres le 14 décembre 1967, puis diffusé comme annexe au communiqué final. Conclusions du rapport et programme de travail Le rapport Harmel est un document très court, qui comprend dix-sept paragraphes. Il met l’accent sur deux tâches essentielles de l’Alliance et sur plusieurs autres questions clés. Les deux tâches essentielles de l’Alliance « …maintenir une puissance militaire et une solidarité politique suffisantes pour décourager l’agression et les autres formes de pression et pour défendre le territoire des pays membres en cas d’agression »  ; « …poursuivre ses efforts en vue de progresser vers l’établissement de relations plus stables qui permettront de résoudre les problèmes politiques fondamentaux ». Le texte se poursuit ainsi : «  La sécurité militaire et une politique de détente ne sont pas contradictoires mais complémentaires. La défense collective est un facteur de stabilité dans la politique mondiale. Elle est la condition nécessaire d’une politique efficace visant à un plus grand relâchement des tensions. Le chemin de la paix et de la stabilité en Europe consiste notamment à utiliser l’Alliance dans un esprit constructif dans l’intérêt de la détente. La participation de l’URSS et des USA sera nécessaire pour le règlement des problèmes politiques en Europe  ». Principales préoccupations Adaptabilité : l’Alliance est capable de s’adapter à des circonstances changeantes dans le cadre des dispositions du Traité et de continuer à contribuer au maintien de la paix dans un environnement de sécurité international très différent de celui de 1949 ; Stabilité : les pays membres de l'Alliance partagent un certain nombre d’idéaux et d’intérêts. La cohésion de l’OTAN garantit la stabilité dans la zone atlantique. Détente : les Alliés ne sont pas tenus de subordonner leur politique à une décision collective, mais le processus de consultation devrait être amélioré en vue de poursuivre l’examen de la question de la détente avec l’Union soviétique et les pays de l’Europe de l’Est, question qui prête à controverse ; Réunification de l’Allemagne : la détente ou le « relâchement des tensions » ne constituent pas l’objectif final, mais les Alliés sont conscients que s’ils veulent parvenir à un « ordre pacifique durable », la question allemande doit être réglée ; Désarmement : la maîtrise des armements ou les réductions équilibrées des forces jouent un rôle important s’agissant de travailler à une véritable détente avec l’Est ; Régions exposées : ces régions doivent faire l’objet d’un examen, en particulier le flanc sud-est et la Méditerranée. Conclusion Le rapport conclut que l’Alliance a un rôle très important à jouer en vue du développement de la détente et du renforcement de la paix. À ce titre, il préconise l’adoption d’une double approche de la défense selon laquelle « la sécurité militaire et une politique de détente ne sont pas contradictoires mais complémentaires » ou, comme l’indique M. Kohler, sous-secrétaire d’État délégué des États-Unis, dans son rapport, l’adoption d’une stratégie de sécurité à « deux piliers ». L’ensemble du processus d’auto-examen a permis non seulement de réaffirmer l’unité et la cohésion de l’Alliance, mais également d’exposer clairement les préoccupations et les objectifs principaux de celle-ci. Par ailleurs, l’ajout d’un passage sur la défense dans le rapport final a donné l’occasion à l’Alliance d’obtenir un soutien en faveur de sa nouvelle stratégie militaire publiée la même année.