Финансирование НАТО

  • Last updated 27-Jun-2017 11:47

Государства-члены организации вносят прямые и косвенные взносы в счет покрытия расходов, сопряженных с функционированием НАТО, осуществлением ее политики и мероприятий.

Основные сведения

  • Косвенные – или национальные – взносы являются самыми крупными и поступают, например, когда государство-член решает на добровольной основе предоставить технику или войска для участия в военной операции и несет расходы, связанные с таким решением.
  • Прямые взносы поступают в счет финансирования потребностей Североатлантического союза, служащих интересам всех 29 государств-членов и не являются обязанностью какого-либо члена организации в отдельности – например, общие для НАТО система противовоздушной обороны или система командования и управления. Расходы покрываются коллективно, часто по принципу общего финансирования.
  • В соответствии с этим принципом все 29 государств-членов вносят вклад по согласованной формуле распределения расходов, основанной на валовом национальном доходе, который представляет собой небольшой процент от оборонного бюджета каждого государства-члена.
  • Механизмы общего финансирования используются для финансирования основных бюджетов НАТО: гражданского бюджета (эксплуатационные затраты штаб-квартиры НАТО), военного бюджета (затраты объединенной структуры органов военного управления) и программы по инвестициям в обеспечение безопасности (военные силы и средства).
  • Проекты также могут финансироваться совместно. Это означает, что участвующие страны могут определять потребности, приоритеты и механизмы финансирования, но НАТО обеспечивает политический и финансовый надзор. Процесс финансирования контролируется Североатлантическим советом, управляет процессом Совет по политике и планированию ресурсов, а осуществляет его Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям.
  • В 2014 году на встрече в верхах в Уэльсе руководители стран НАТО поручили провести дальнейшую работу в области обеспечения совместно финансируемых сил и средств, управления реформой, прозрачности и подотчетности, особенно в том, что касается управления финансовыми ресурсами НАТО.
  • Косвенное финансирование НАТО

    Когда Североатлантический совет (САС) единогласно принимает решение о проведении операции, все государства-члены не обязаны делать вклад в операцию, если только она не является операцией по коллективной обороне в рамках статьи 5, в таком случае ожидания будут другими. Во всех случаях вклады являются добровольными и различаются по форме и масштабу, например, от нескольких солдат до тысяч военнослужащих, и от бронемашин, кораблей ВМС или вертолетов до всех видов оборудования или обеспечения – медицинского или иного. Эти добровольные вклады предлагаются отдельными странами НАТО и берутся из их общих оборонных потенциалов для формирования совместного потенциала Североатлантического союза.

    Руководящее указание о выделении 2% ВВП для инвестиций в оборону

    В 2006 году государства-члены НАТО приняли решение о выделении по крайней мере двух процентов своего валового внутреннего продукта (ВВП) на оборону. Это руководящее указание главным образом свидетельствует о политической воле страны делать вклад в общие усилия Североатлантического союза по обороне. Кроме того, оборонный потенциал каждого государства-члена оказывает важное влияние на общее восприятие авторитета Североатлантического союза как военно-политической организации.

    В совокупности измеряемое величиной ВВП состояние стран НАТО, за исключением США, превышает состояние Соединенных Штатов. Несмотря на это, страны НАТО, за исключением США, расходуют на оборону меньше половины тех средств, которые выделяют на оборону США. Этот дисбаланс является постоянным, с отклонениями, на протяжении истории Североатлантического союза, и в большей степени со времени трагических событий 11 сентября 2001 года, после которых Соединенные Штаты значительно увеличили свои оборонные расходы. Поэтому разрыв между оборонными расходами в США и совокупными оборонными расходами в Канаде и европейских странах НАТО увеличился.

    Сегодня объем оборонных расходов США составляет 72% оборонных расходов всего Североатлантического союза. Это не означает, что Соединенные Штаты покрывают 72% расходов, сопряженных с функционированием НАТО как организации, включая ее штаб-квартиру в Брюсселе и подчиненные ей военные командования, но это означает, что Североатлантический союз в целом чрезмерно полагается на США в том, что касается предоставления важнейших потенциалов, включая, например, разведку, наблюдение и рекогносцировку; дозаправку в воздухе; оборону от баллистических ракет; и воздушные средства радиоэлектронной борьбы.

    Воздействие финансового кризиса и сокращение доли ресурсов, выделяемых на оборону во многих странах НАТО, усугубили этот дисбаланс, а также выявили растущие асимметрии в области потенциалов среди европейских государств-членов. Франция, Германия и Соединенное Королевство в совокупности выделяют более 50% оборонных расходов стран НАТО, за исключением США, что создает в Европе дополнительную чрезмерную зависимость от нескольких эффективных европейских государств-членов. Кроме того, их оборонные расходы, как и оборонные расходы США, подвергаются все возрастающему давлению в связи с необходимостью достижения целей в области сокращения дефицита и задолженности. На встрече в верхах в Уэльсе в 2014 году руководители стран НАТО договорились изменить тенденцию сокращения оборонных бюджетов и приняли решение о том, что:

      • те страны НАТО, которые в настоящее время выполняют руководящее указание о выделении 2% на оборону будут стремиться к тому, чтобы продолжать это делать;
      • те страны НАТО, чья доля ВВП, выделяемая на оборону в настоящий момент, ниже этого уровня, остановят любое снижение расходов на оборону; будут стремиться повысить расходы на оборону по мере роста ВВП; и будут стремиться к тому, чтобы приблизиться к рекомендуемому показателю в 2% в течение десятилетия.

    Хотя руководящее указание о выделении 2% ВВП не является гарантией того, что средства будут расходоваться наиболее эффективно и действенно для приобретения и развертывания современных сил и средств, оно тем не менее остается важным показателем политической решимости отдельных государств-членов выделять относительно небольшой, но все же значительный объем ресурсов во времена высокой международной нестабильности и неблагоприятной экономической ситуации.

    Руководящее указание о выделении средств на основную технику

    В сущности, за счет национальных оборонных бюджетов покрываются три категории расходов: на персонал и пенсии; на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и закупку военной техники; и, наконец, на операции, учения и техническое обслуживание. Бюджетные ассигнования являются национальным суверенным решением, но страны НАТО договорились, что минимум 20% оборонных расходов должны выделяться на основную технику, что рассматривается как важный показатель масштабов и темпов модернизации.

    Хотя инвестиции в создание и закупку военной техники в Североатлантическом союзе возросли в период между 2003 и 2010 гг. в результате увеличения расходов США, несколько других стран НАТО также увеличили свои расходы на технику для выполнения конкретных требований по модернизации, связанных с экспедиционными операциями в Афганистане и в других регионах. Однако, если расходы не соответствуют целевому показателю 2%, повышается риск обширного устаревания техники, увеличения нехватки потенциала и увеличения недостатков в потенциале и пробелов в оперативной совместимости, а также ослабления военно-промышленной и технологической базы Европы.

    В сентябре 2014 годе на встрече в верхах в Уэльсе руководители стран НАТО договорились о том, что те государства-члены, которые в настоящее время расходуют меньше 20% своих ежегодных оборонных бюджетов на основную технику, будут стремиться увеличить в течение десятилетия эти ежегодные инвестиции; кроме того, страны НАТО обеспечат, чтобы их сухопутные, военно-воздушные и военно-морские силы отвечали согласованным руководящим указаниям НАТО по развертываемости и боевой устойчивости, а также другим согласованным количественным показателям; и обеспечат, чтобы их вооруженные силы могли действовать совместно эффективным образом.

    Страны НАТО договорились, что даже если не все государства-члены выделяют свои силы для участия в операции, то финансовое обеспечение развертывания подразделений НАТО в рамках операции под руководством НАТО будет осуществляться посредством общего финансирования.

  • Прямое финансирование НАТО

    Прямые финансовые взносы в НАТО осуществляются главным образом в двух видах: общее финансирование и совместное финансирование. Они также могут осуществляться в виде целевых фондов, взносов в натуральной форме, специальных механизмов распределения расходов и передачи в дар.

    Несколько факторов влияют на выбор источника финансирования для решения приоритетных задач. Среди них требуемый уровень интеграции или оперативной совместимости, доступность на национальном уровне с точки зрения затрат, сложность соответствующей системы и возможность экономии на масштабе. Зачастую применяется сочетание источников финансирования.

    Принцип общего финансирования

    После определения потребности в расходах страны проводят обсуждение этого вопроса в Совете по политике и планированию ресурсов, чтобы решить, надо ли применять принцип общего финансирования – иными словами, решить, отвечает ли такая потребность интересам всех участвующих стран и требует ли она поэтому коллективных расходов.

    Критерии совместного финансирования постоянно пересматриваются и могут меняться в результате изменяющихся обстоятельств, например, в случае необходимости оказания поддержки критически важным потребностям в целях обеспечения операций и миссий Североатлантического союза.

    Механизмы совместного финансирования по существу состоят из гражданского и военного бюджетов НАТО, а также Программы НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности (ПИОБ). Это единственные фонды, для которых требования и приоритеты определяются руководящими органами НАТО в соответствии с основополагающими целями и приоритетами НАТО.

    Когда речь идет о военном общем финансировании – военный бюджет и ПИОБ – руководящим принципом определения приемлемости является правило «превышения возможностей»:

    «Общее финансирование направляется преимущественно на удовлетворение таких потребностей, которые превышают разумные возможности национальных ресурсов».

    Государства-члены вносят вклад в НАТО по согласованной формуле распределения расходов, основанной на валовом внутреннем продукте.

    Гражданский бюджет

    За счет гражданского бюджета покрываются расходы на персонал, эксплуатационные расходы, капитальные расходы и расходы на программы Международного секретариата в штаб-квартире НАТО. Гражданский бюджет финансируется из бюджетов национальных министерств иностранных дел (в большинстве стран), находится под контролем Комитета по бюджету и исполняется Международным секретариатом. Объем гражданского бюджета на 2017 год составил 234,4 млн. евро.

    Гражданский бюджет формируется на основе целевых рамок, которые устанавливают четкие связи между стратегическими целями НАТО и ресурсами, необходимыми для их достижения. Существуют четыре основные цели и четыре вспомогательные цели. Основные цели включают оказание поддержки: активным операциям; силам и средствам Североатлантического союза; консультациям и сотрудничеству с партнерами; и связям с общественностью. Четыре вспомогательные цели состоят в поддержке процесса консультаций со странами НАТО; техническом обслуживании объектов и территории штаб-квартиры НАТО (эксплуатационные условия в штаб-квартире); управлении и регулировании посредством мониторинга политики, процессов и процедур деловой деятельности; и безопасности штаб-квартиры.

    Военный бюджет

    Из военного бюджета покрываются расходы на эксплуатацию и техническое обслуживание структуры органов военного управления НАТО. Он состоит из более чем 35 отдельных бюджетов, финансируемых за счет взносов из оборонных бюджетов стран НАТО (в большинстве стран), в соответствии с согласованной схемой распределения затрат. Бюджет контролируется Комитетом по бюджету (в состав которого входят представители всех государств-членов НАТО) и исполняется отдельными распорядителями бюджета. Во всех случаях, если государство направляет своих военнослужащих, ответственность за финансирование лежит на самом государстве. Военный бюджет на 2017 год составляет 1,29 млрд. евро.

    Из военного бюджета выделяются средства на Международный военный штаб, два стратегических командования, силы воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления НАТО, подразделения, участвующие в операциях и миссиях Североатлантического союза и получающие финансовое обеспечение посредством общего финансирования, и в частности на:

      • Военный комитет, Международный военный штаб и военные агентства;
      • два стратегических командования и связанные с ними системы командования, управления и информации;
      • штабы на театре военных действий для операций с развертыванием;
      • стационарные и развертываемые Многонациональные центры управления действиями авиации НАТО, развертываемые центры управления воздушным движением, центры отображения картины воздушной обстановки с опознанными объектами, посты обобщения данных РЛС и радиолокационные системы, а также развертываемые системы связи для штабов;
      • Объединенный центр боевого применения (Норвегия), Учебный центр объединенных сил НАТО (Польша), Объединенный центр анализа и обобщения опыта (Португалия), Оборонный колледж НАТО (Италия) и Школу систем связи и информации;
      • Бюро НАТО по стандартизации, Агентство НАТО по связи и информации (Бельгия) посредством его клиентов, фонды экспериментов Союзного командования по трансформации, Организацию НАТО по науке и технологии (Бельгия) и Центр морских исследований и экспериментов (Италия);
      • ограниченные мероприятия по поддержке партнерств и частично на Военные миссии связи в Москве и Киеве.

    Во время операций по кризисному регулированию, когда оперативные решения с финансовыми последствиями принимаются Североатлантическим советом, незамедлительно проводятся консультации с Советом по политике и планированию ресурсов (СППР) относительно наличия средств. В сущности, это означает, что в условиях кризиса СППР может в некоторых случаях проводить квазипостоянные заседания, как это иногда происходило, например, во время операции в Ливии (март-октябрь 2011 года).

    Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности

    Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности охватывает крупные строительные капиталовложения и инвестиции в системы управления, которые превышают национальные оборонные потребности отдельных государств-членов. Эта программа также помогает стратегическим командованиям НАТО выполнять свои функции, обеспечивая такие сооружения и объекты, как системы связи и информации противовоздушной обороны, военные штабы для интегрированной структуры и при проведении операций с развертыванием, а также критически важные объекты инфраструктуры – аэродромы, топливные системы, портовые сооружения – необходимые для обеспечения развернутых группировок.

    Программа НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности финансируется министерствами обороны государств-членов и контролируется Комитетом по инвестициям. Проекты осуществляются, в зависимости от требуемой специализации, отдельными принимающими странами или различными агентствами и стратегическими командованиями НАТО. Предельный уровень, предусмотренный для программы в 2017 году, составляет 655 млн. евро.

    Совместное финансирование

    Механизмы совместного финансирования представляют собой структурированные формы многонационального финансирования в рамках уставов, согласованных НАТО. Участвующие страны определяют потребности, приоритеты и механизмы финансирования, но НАТО осуществляет надзор и обеспечивает политический и финансовый контроль.

    Механизмы совместного финансирования обычно ведут к созданию управляющих организаций в рамках агентств НАТО. Деятельность агентств НАТО варьируется от разработки и производства истребителей или вертолетов до предоставления тылового обеспечения или систем связи и информации ПВО. Кроме того, агентства НАТО координируют научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или работают в области стандартизации и обмена разведывательными данными.

    Совместно финансируемые программы различаются по числу участвующих стран, механизмам распределения расходов и управляющим структурам.

    Другие формы финансирования

    Помимо общего финансирования и совместного финансирования некоторые проекты могут осуществляться в виде целевых фондов, взносов в натуральной форме, специальных механизмов распределения расходов и передачи в дар.

  • Управление и контроль

    Финансовое управление в НАТО построено таким образом, чтобы обеспечить государствам-членам, оплачивающим расходы по определенному виду деятельности, окончательный контроль за этими расходами. Оно основано на консенсусе между этими государствами.

    Под общим руководством САС различные органы осуществляют управленческий контроль над всеми четырьмя основными элементами финансовой структуры организации:

      • Международным секретариатом, финансируемым из гражданского бюджета;
      • международной военной структурой, финансируемой из военного бюджета;
      • Программой НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности; и
      • агентствами НАТО.

    Когда в совместную деятельность вовлечены не все государства-члены, она в основном управляется программами НАТО по производству и тыловому обеспечению в агентствах НАТО. Они имеют свои собственные наблюдательные советы и советы директоров, а также финансовые комитеты и особые источники финансирования в национальных министерствах финансов.

    Финансовый регламент, применяемый в НАТО, обеспечивает основные объединяющие принципы, вокруг которых строится общая финансовая структура. Он утверждается САС и дополняется правилами и процедурами, адаптирующими его к конкретным органам и программам НАТО. В сентябре 2014 года руководители стран НАТО договорились, в частности, провести дальнейшую работу в области управления реформой, прозрачности и подотчетности, особенно в том, что касается управления финансовыми ресурсами НАТО. Это новое движение в сторону транспарентности и подотчетности нацелено на улучшение понимания того, как НАТО управляет средствами налогоплательщиков и расходует их, а также отчитывается за их использование.

    Финансовое управление гражданским и военным бюджетами

    Гражданский и военный бюджеты рассчитаны на год и совпадают с календарным годом. Каждый бюджет готовится под руководством начальника соответствующего органа НАТО, проверяется Комитетом по бюджету, состоящим из представителей делающих вклад стран, и утверждается САС для последующего исполнения.

    Отсутствие консенсуса до начала финансового года влечет отказ от утверждения бюджета с последующим финансированием операций под контролем Комитета по бюджету за счет временных ассигнований, ограниченных размером бюджета, утвержденного на предшествующий год. Такой режим может применяться в течение шести месяцев, после чего САС должен либо решить утвердить бюджет, либо санкционировать продолжение временного финансирования.

    После утверждения бюджета руководитель соответствующего органа НАТО получает полномочия по его исполнению на утвержденные цели на основе выделенных для этого средств и утвержденных статей расходов. Свобода его действий лимитирована ограничениями разного уровня, оговоренными в финансовом регламенте организации. Эти ограничения устанавливают, например, необходимость проводить конкурентные торги на контракты по снабжению товарами и услугами или использовать кредитные переводы для корректировки перерасхода или недорасхода средств.

    Финансовое управление Программой НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности

    Реализация Программы НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности начинается с формирования комплектов сил и средств. Эти комплекты определяют, какие имеются в наличии силы и средства, необходимые военным командующим НАТО для выполнения конкретных задач. Они оценивают дополнительно выделяемые ресурсы общего финансирования (капиталовложения и периодические затраты на эксплуатацию и техническое обслуживание), а также военные и гражданские людские ресурсы, необходимые для выполнения поставленной задачи. Эти комплекты рассматриваются СППР, а затем утверждаются Североатлантическим советом.

    После их утверждения начинается утверждение отдельных проектов под эгидой Комитета по инвестициям. «Принимающая страна» (термин, относящийся к стране, на территории которой будет осуществляться данный проект, либо агентству или стратегическому командованию НАТО, отвечающему за осуществление проекта) готовит заявку на утверждение проекта. После утверждения проекта Комитетом принимающая страна может приступать к его окончательному оформлению, присуждению контракта и осуществлению. Если нет иной договоренности с Комитетом по инвестициям, то в конкурсе на реализацию такого проекта могут участвовать фирмы только тех стран, которые вносят свой вклад в данный проект.

    Система финансового управления, применимая к Программе НАТО по инвестициям в обеспечение безопасности, основана на международном процессе финансового клиринга. Принимающие страны представляют отчеты о предусмотренных расходах по утвержденным проектам, за которые они отвечают. После утверждения смет Комитетом по инвестициям Международный секретариат производит расчет сумм, подлежащих выплате каждой страной, и сумм, причитающихся каждой принимающей стране. Дополнительные расчеты определяют суммы выплат, их валютное выражение и получателей средств (государства-члены или агентства НАТО).

    После завершения проекта он подвергается окончательной совместной приемочной инспекции для проверки соответствия проведенных работ утвержденному объему. После утверждения Комитетом по инвестициям акта о приемке, такой проект включается в реестр НАТО.

    Финансовый контроль

    Конечную ответственность за правильную подготовку и исполнение бюджета (как военного, так и гражданского) несет руководитель соответствующего органа НАТО. Административное обеспечение этой задачи преимущественно поручено финансовому контролеру агентства или органа НАТО.

    У каждого финансового контролера имеется право обращения в Комитет по бюджету в качестве конечной инстанции в случае устойчивых разногласий с руководителем соответствующего органа НАТО относительно предполагаемой транзакции. Финансовый контролер обязан следить, чтобы все аспекты исполнения бюджета соответствовали утвержденным сметам, чтобы соблюдались все особые требования по контролю, установленные Комитетом по бюджету, а также все положения финансового регламента и связанные с ними правила исполнения и процедуры. Исходя из результатов внутреннего аудита, он может по своему усмотрению устанавливать необходимые дополнительные способы контроля и процедуры для обеспечения подотчетности.

    Международный совет аудиторов

    Независимый Международный совет аудиторов НАТО отвечает за аудиторскую проверку счетов различных органов НАТО. Его основная задача – заверять Североатлантический совет и правительства государств-членов в том, что совместные и общие фонды используются надлежащим образом для покрытия санкционированных расходов и что эти расходы соответствуют утвержденным лимитам по выделению финансовых средств и объему работ.

    Мандат Совета предусматривает не только финансовые проверки, но и проверки эффективности функционирования, что расширяет его роль, которая состоит не только в обеспечении подотчетности, но и в обзоре методов управления в целом. В состав совета входят должностные лица, которые обычно подбираются из национальных аудиторских органов государств-членов. Эти должностные лица назначаются Североатлантическим советом и подотчетны ему.

  • Органы, принимающие участие

    САС утверждает бюджеты и инвестиции НАТО и осуществляет надзор над финансовым управлением в НАТО. При принятии решений он учитывает вопросы ресурсов. СППР консультирует САС по вопросам ресурсной политики и распределения ресурсов. Например, когда САС принимал решение о проведении операции в Ливии, он делал это с учетом полной оценки затрат, представленной Стратегическими командованием по операциям и СППР Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям, которые подотчетны СППР, также рассматривают и утверждают планируемые расходы.

    Бюро НАТО по ресурсам объединяет всех членов Международного секретариата НАТО, которые занимаются вопросами ресурсов. Бюро предоставляет консультации по политическим и техническим вопросам Североатлантическому совету и Генеральному секретарю, комитетам НАТО, занимающимся вопросами ресурсов, и другим органам НАТО. Бюро содействует достижению соглашений между государствами-членами по вопросам ресурсов.

    Совет по политике и планированию ресурсов

    Совет по политике и планированию ресурсов (СППР) – главный консультативный орган САС по управлению всеми ресурсами НАТО. Он отвечает за общее управление гражданским и военным бюджетами НАТО, а также за ПИОБ и людские ресурсы. Комитет по бюджету и Комитет по инвестициям подотчетны СППР.

    Комитет по бюджету

    Комитет по бюджету отчитывается перед СППР за гражданский и военный бюджеты НАТО. За счет гражданского бюджета покрываются все расходы, связанные с Международным секретариатом в штаб-квартире НАТО в Брюсселе; за счет военного бюджета покрываются все расходы, связанные с Международным военным штабом в штаб-квартире НАТО, двумя стратегическими командованиями и силами воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления НАТО.

    Комитет по инвестициям

    Комитет по инвестициям отчитывается перед СППР за осуществление ПИОБ.

    ПИОБ финансирует предоставление оборудования и объектов, необходимых для поддержки функций двух стратегический командований – Стратегического командования по операциям и Стратегического командования по трансформации. Признается, что эти функции превышают национальные оборонные потребности отдельных государств-членов.